Nghiên cứu phương pháp đánh giá hiệu quả kinh tế của các công trình phòng chống, giảm nhẹ thiên tai - PGS.TS. Nguyễn Bá Uân

NGHIÊN CỨU PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ KINH TẾ CỦA CÁC CÔNG TRÌNH PHÒNG CHỐNG, GIẢM NHẸ THIÊN TAI PGS.TS. Nguyễn Bá Uân Khoa Kinh tế và Quản lý - ĐHTL Tóm tắt Việc xây dựng các công trình phòng chống lũ lụt và giảm nhẹ thiên tai có một ý nghĩa kinh tế, xã hội và nhân đạo vô cùng to lớn. Việt Nam là một quốc gia thường xuyên chịu nhiều thiên tai lũ lụt. Dù rằng chúng ta đã đầu tư nhiều tiền của và công sức cho công cuộc trị thuỷ, nhưng những thiệt hại do bão lụt hàng năm vẫn còn rất nặng nề. Hiện nay, chúng ta đang triển khai nghiên cứu nhiều dự án lớn nhằm xây dựng các hệ thống đê điều, hồ chứa lớn và các công trình phòng chống ngập lụt, giảm nhẹ thiên tai. Tuy nhiên, về mặt nguyên lý một dự án phòng lũ, giảm nhẹ thiên tai được lựa chọn và quyết định đầu tư chỉ khi nó mang lại hiệu quả về mặt kinh tế. Do đặc điểm các công trình loại này là công trình công ích và không sản xuất ra của cải vật chất, vì vậy cần thiết phải có cách tiếp cận riêng biệt. 1. Đặt vấn đề Thiên tai là một hiện tượng tự nhiên luôn song hành với sự tồn tại và phát triển của con người. Thiên tai vừa có nguồn gốc tự nhiên, vừa do chính con người tác động vào tự nhiên mà gây ra. Con người không thể chống lại được thiên tai, song có khả năng phòng ngừa, điều chỉnh các hành vi và ứng phó để giảm thiểu thiệt hại do thiên tai mang đến. Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, các hoạt động của con người như phát triển công nghệ, đô thị hoá, bùng nổ dân số, suy thoái tài nguyên môi trường đã làm gia tăng mức độ, hậu quả do thiên tai gây ra. Trong hai thập kỷ qua, trên thế giới trung bình mỗi năm có hơn 200 triệu người chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi những thảm hoạ do thiên tai gây ra. Trong vài thập kỷ gần đây, trên phạm vi toàn cầu thiên tai xảy ra với mức độ ngày càng trầm trọng, gây nhiều hậu quả nặng nề đối với cuộc sống của loài người, đặc biệt là những người nghèo. Việt Nam là một quốc gia thường xuyên phải đối mặt với các loại hình thiên tai. thiên tai ở nước ta xảy ra ở khắp các khu vực trên cả nước, gây ra nhiều tổn thất to lớn về người, tài sản, các cơ sở hạ tầng về kinh tế, văn hoá, xã hội, tác động xấu đến môi trường, đời sống và sản xuất của nhân dân. Trong 10 năm gần đây (1997-2006), các loại thiên tai như bão, lũ, hạn hán và các thiên tai khác đã làm thiệt hại đã làm chết và mất tích gần 7.500 người, giá trị thiệt hại về tài sản ước tính chiếm khoảng 1,5% GDP (Theo Cục Đê điều và Phòng chống lụt bão). Mức độ thiên tai ở nước ta ngày càng gia tăng cả về quy mô cũng như chu kỳ lặp lại kèm theo những đột biến phức tạp khó lường. Việt Nam là một trong những quốc gia chịu nhiều ảnh hưởng của thiên tai. Bảng 1.1 nêu tên các loại thiên tai và tần xuất xuất hiện của chúng ở Việt Nam. Bảng 1.1 Mối quan hệ giữa tần suất xuấn hiện và các loại thiên tai ở VN Cao Lũ lụt Bão Ngập lụt Tần suất xuất hiện Trung bình Mưa đá & Mưa Hạn hán Sạt lở đất Thấp Động đất Thảm họa công nghệ Sương mù, sương muối Xói mòn/bồi lắng Sự xâm nhập của nước biển Cháy Phá rừng Nguồn: UNDP Bảng 1.1 cho thấy, ở nước ta phần lớn các loại thiên tai đều có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới nước (hoặc là do nguyên nhân thừa quá mức hoặc do thiếu hụt nguồn tài nguyên này). Trong đó thuỷ tai là vấn đề nghiêm trọng nhất, gây ra những thiệt hại thường xuyên và nghiêm trọng về người và kinh tế. Lũ lụt là thiên tai lớn nhất đe dọa thường xuyên, và gây hậu quả trầm trọng nhất ở Việt Nam hàng năm (Theo VNBAOLUT.Com). Từ xa xưa, ông cha ta đã xác định thiên tai lũ lụt là một trong 4 hiểm hoạ lớn nhất đối với con người “thuỷ, hoả, đạo, tặc”. Trận lũ vào tháng 8 năm 1971 đã làm vỡ đê Sông Hồng và 100,000 người đã bị thiệt mạng. Trận lũ năm 1971 được liệt kê trong danh sách các trận lụt lớn nhất thế kỷ 20 của Cơ Quan Quản trị hải dương và Khí tượng Hoa Kỳ (“Top Global Weather, Water and Climate Events of the 20th Century”, U.S.National Oceanic & Atmospheric Administration). Hàng năm, từ các nhà lãnh đạo cao cấp của Đảng và Nhà nước đến người dân, luôn phải gồng mình gánh chịu và khắc phục hậu quả do bão, lũ gây ra. Đảng và nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến vấn đề phòng tránh lũ lụt và giảm nhẹ thiên tai. Ngoài những cơ quan chuyên trách, chúng ta đã thành lập những tổ chức đặc biệt như Uỷ ban phòng chống lụt bão Trung ương, Uỷ Ban Quốc gia tìm kiếm và cứu nạn,... chúng ta thường xuyên phải chi một khoản ngân sách dự trữ rất lớn cho việc khắc phục hậu quả thiên tai. Nhằm chủ động hơn trong công tác phòng chống và giảm nhẹ thiên tai, chúng ta còn đầu tư cho việc nghiên cứu, tìm các giải pháp khoa học, công nghệ và công trình để khắc phục và giảm nhẹ hậu quả do lũ lụt và thiên tai gây ra. 2. Cơ sở của việc phân tích hiệu quả công trình phòng chống thiên tai Quá trình triển khai thực hiện một dự án phòng chống thiên tai nói chung, công trình phòng chống lũ nói riêng (Các công trình phục vụ lợi ích công cộng), cũng như bất kỳ dự án đầu tư nào khác, đòi hỏi các tài nguyên dùng cho mục đích đó. Về mặt lý luận, khi có sự hiện diện của lợi ích công cộng, thì tài nguyên sẽ không được phân định theo một kiểu kinh tế tối ưu. Các lợi ích công cộng được đặc trưng bởi tính chất không thể loại trừ và tính không thể thiếu. Tính không thể thiếu là tính chất mà một khi lợi ích được cung cấp từ ban đầu thì khó có thể loại trừ những người không phải trả tiền ra khỏi quá trình hưởng lợi ích đó. Tính không thể loại trừ là tính chất mà sự hưởng thụ lợi ích của một người nào đó sẽ không loại trừ sự tiêu dùng của người khác. Một khi nguồn lợi được cung cấp, tất cả mọi người trong khu vực được bảo vệ sẽ hưởng thụ lợi ích đó; và việc có thêm nhiều người chuyển đến khu vực được bảo vệ sẽ không làm giảm đi sự hưởng thụ lợi ích của bất kỳ ai từ quá trình kiểm soát thiên tai, lũ lụt. Các biện pháp phòng chống thiên tai, phòng chống lũ được mô tả có các đặc tính không thể thiếu và không thể loại trừ của lợi ích công cộng. Những can thiệp đúng đắn cần thiết phải đảm bảo sự phân định tài nguyên phù hợp với các mục tiêu của xã hội. Các lợi ích công cộng thường được trông đợi cung cấp bởi chính phủ (theo Pearce, 1994). Các cơ quan nhà nước sẽ đầu tư với những mục tiêu khác nhau hơn là mục tiêu thu lợi tối đa như lệ thường. Cuối cùng, vấn đề là làm thế nào tối ưu hóa việc cung cấp một loại lợi ích công cộng nhất định và với chi phí nào. Bằng cách tiến hành phép phân tích các lợi ích và chi phí kinh tế của các dự án, các tài nguyên hiếm có thể được phân định theo một cách làm cho những lợi nhuận xã hội ròng là tối đa. Hiện nay, những lợi ích của việc phòng chống lũ, phòng chống thiên tai chủ yếu được đánh giá theo phương pháp thiệt hại tài sản tránh được (Young, 1996). Những lợi ích từ thiệt hại tài sản tránh được được đánh giá bằng sự chênh lệch giữa những mất mát xảy ra khi có và không có các biện pháp bảo vệ. Phương pháp này tập trung chủ yếu vào giá trị giảm đi của khoản thiệt hại thực tế có thể xảy ra khi có thiên tai, lũ lụt nếu một biện pháp bảo vệ được triển khai. Bằng cách này, phương pháp đánh giá lợi ích thiệt hại tài sản tránh được theo cách tiếp cận có-dự-án và không-có-dự-án để quản lý phân tích kinh tế các dự án phòng chống thiên tai. 3. Phương pháp phân tích hiệu quả kinh tế công trình phòng chống lũ lụt Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin trình bày phương pháp phân tích hiệu quả kinh tế của công trình phòng chống lũ để làm rõ quan điểm nghiên cứu. Có hai lý do chủ yếu để tiến hành một phép phân tích kinh tế cho một dự án phòng chống lũ, đó là: Lý do thứ nhất là nhằm đảm bảo cho các tài nguyên hiếm được sử dụng theo cách sẽ đáp ứng kinh tế nhất và hiệu quả nhất các mục tiêu phát triển tổng thể và của ngành. Một dự án phòng chống lũ là một dự án sản xuất gián tiếp, trong đó những yếu tố đầu ra không được đem buôn bán trên thị trường cạnh tranh (theo Ngân hàng Phát triển Châu Á, 1997). Trong trường hợp một dự án sản xuất gián tiếp, những sự lựa chọn được tiến hành giữa nhiều phương án mà cùng đem lại một mức độ đầu ra như nhau. Phép phân tích kinh tế sẽ được dùng để chọn lựa phương án sử dụng ít tài nguyên nhất; Lý do thứ hai để tiến hành những phân tích kinh tế là để kiểm tra tính vững vàng về kinh tế của dự án. Điều này liên quan tới sự bền vững của lợi nhuận ròng của dự án, có nghĩa là dự án đưa ra đầy đủ những lợi ích để khuyến khích sự tham gia của mọi người và cũng liên quan tới sự phân phối những lợi ích và chi phí của dự án. Kỹ thuật sử dụng trong phân tích hiệu quả kinh tế của một dự án phòng chống lũ là phép phân tích lợi ích, chi phí dựa trên tiếp cận có và không có dự án. Phân tích lợi ích - chi phí được định nghĩa là “một sự ước lượng và đánh giá lợi nhuận ròng tương ứng với những phương án khác nhau để đạt được những mục đích cộng đồng” (theo Sassone và Schaffer, 1978). Việc quyết định phương án tối ưu là đối tượng của nhiều tiêu chí đánh giá. Kỹ thuật hay dùng hiện nay là kỹ thuật Giá trị hiện tại ròng NPV, tỉ số thu nhập trên chi phí B/C và tỷ lệ nội hoàn EIRR (theo Ngân hàng Phát triển Châu Á, 1997). Phân tích lợi ích - chi phí các dự án phòng lũ là so sánh lựa chọn từ các phương án phòng lũ một phương án phòng lũ tối ưu - Mà ở đây chính là phương án tiêu dùng ít tài nguyên nhất trong số các phương án cùng có một mức phòng lũ như nhau. Đối với một dự án phòng chống lũ, chi phí và thu nhập của dự án được xác định như sau: a. Chi phí của dự án (C) Chi phí của dự án phòng lũ (C) bao gồm 2 thành phần chi phí chủ yếu là chi phí đầu tư xây dựng (Kb) và chi phí quản lý vận hành hệ thống hàng năm(CPL) . - Chi phí đầu tư xây dựng dự án (Kb) , theo quy định hiện hành, vốn đầu tư xây dựng dự án gồm 7 thành phần chi phí, đó là chi phí xây dựng, chi phí thiết bị, chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng, chi phí tư vấn, chi phí quản lý dự án, chi khác và chi phí dự phòng. Các thành phần chi phí này được lập và quản lý theo Thông tư 05/2007 của Bộ Xây dựng. - Chi phí vận hành khai thác hàng năm và sửa chữa (CPL) bao gồm một số loại như: Chi phí quản lý và điều hành bộ máy; Chi phí hoạt động cho hệ thống đo đạc cảnh báo lũ; Chi phí duy tu sửa chữa công trình và thiết bị đo đạc, cảnh báo; Chi phí khấu hao các công trình và thiết bị đo đạc và cảnh báo; Chi phí bảo hiểm các công trình và thiết bị đo đạc và cảnh báo; Đối với công trình phòng chống lũ là hồ chứa lợi dụng tổng hợp có kết hợp phát điện thì còn phải tính thêm chi phí bù phần điện năng tổn thất do bố trí dung tích phòng lũ của hồ. b. Thu nhập của dự án (B) Theo phương pháp của ADB, các bước tiến hành xác định hiệu ích (thu nhập) của dự án phòng lũ được tiến hành theo trình tự sau: (1) Xác định và mô tả khái quát về một số vấn đề của khu vực được bảo vệ như địa điểm dự án, dân số, các hoạt động kinh tế, những mối đe dọa lịch sử và hiện hữu; (2) Xây dựng hồ sơ kinh tế của khu vực được bảo vệ, bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau như nhà đất, nông nghiệp, công nghiệp, giao thông, thương nghiệp,…đại diện được cho những tài sản trong khu vực được bảo vệ mà có thể bị đe dọa bởi lũ lụt. Mỗi lĩnh vực cần đưa ra được các số liệu đặc trưng, ví dụ số liệu về nhà đất cần xác định được số lượng nhà cửa trên một đơn vị diện tích khu vực nghiên cứu và giá trị tài sản bình quân của hộ gia ... - tailieumienphi.vn