Xem mẫu
- Ý nghĩa của lý thuyết phân quyền trong quá trình xây dựng nhà nước pháp
quyền ở Việt Nam
Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị – pháp lý có ý nghĩa hết
sức quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư
tưởng chính trị trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết phân quyền được
coi là tư tưởng thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực
dã man” trong các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh
trong xã hội dân chủ.
Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị – pháp lý có ý nghĩa hết sức
quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư tưởng
chính trị trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết phân quyền được coi là tư
tưởng thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man” trong
các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ.
Sự hình thành và phát triển của lý thuyết này gắn liền với quá trình đấu tranh cho
bình đẳng, tự do và tiến bộ xã hội, hướng đến xác lập các mối quan hệ cơ bản giữa
pháp luật và quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân và nhà nước nhằm đảm
bảo tính hiệu quả cao nhất của việc thực thi quyền lực. Chính vì vậy, phân quyền
được coi là một tất yếu khách quan trong các nhà nước dân chủ, là điều kiện đảm
bảo cho những giá trị tự do được phát huy, là tiêu chí đánh giá sự tồn tại và phát
triển của nhà nước pháp quyền, nơi chủ quyền nhân dân giữ vai trò tối thượng.
1. Nội dung cơ bản của lý thuyết phân quyền
Tư tưởng phân quyền được bàn đến rất sớm trong lịch sử tư tưởng chính trị
phương Tây. Ngay từ thời cổ đại, Aristote (384-322 tr.CN) đã chia hoạt động của
nhà nước thành ba thành tố: nghị luận, chấp hành và xét xử. Các thành tố này, lúc
đầu, được mô tả một cách giản đơn về mặt cấu trúc, chức năng và thẩm quyền,
những khía cạnh có tính đơn biệt của việc tổ chức quyền lực nhà nước, chứ chưa
- chỉ rõ phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tố
đó.
Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử, tư tưởng về phân quyền chỉ trở thành một
lý thuyết toàn diện và độc lập trong thời kỳ Khai sáng. Người khai sinh ra lý
thuyết này là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704) và người có đóng góp
lớn nhất trong việc phát triển nó một cách hoàn chỉnh là nhà luật học người Pháp
S. Montesquieu (1689-1755).
Nội dung cốt lõi của lý thuyết này cho rằng, quyền lực nhà nước luôn có xu hướng
tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Bất cứ ở đâu có quyền lực là xuất hiện
xu hướng lạm quyền và chuyên quyền, cho dù quyền lực ấy thuộc về ai. Do vậy,
để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân, ngăn ngừa các hành vi lạm
quyền của Chính phủ thì phải thiết lập pháp chế nhằm giới hạn quyền lực nhà
nước. Cách tốt nhất để chống lạm quyền là giới hạn quyền lực bằng các công cụ
pháp lý và cách thực hiện không phải là tập trung quyền lực, mà là phân chia nó
ra. Thể chế chính trị tự do là thể chế chính trị trong đó quyền lực tối cao được chia
làm ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các quyền này phải được trao cho
các bộ phận độc lập với nhau nắm giữ. Sự phân chia quyền lực ở đây phải được
thể hiện trên cơ sở của pháp luật, nghĩa là các nhánh lập pháp, hành pháp và tư
pháp chỉ được thực hiện những quyền mà pháp luật quy định. Luật pháp ở đây
phải mang tính khách quan, phải thừa nhận các quyền tự do cá n hân, và bản chất
của nó phải là sự thể hiện ý chí chung của nhân dân.
Tuy nhiên, nội dung của lý thuyết phân quyền không chỉ dừng lại ở việc phân định
chức năng cho các nhánh quyền lực, mà còn tiến đến một mục đích cao hơn, đó là
cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, hay còn gọi là cơ chế kiềm
chế và đối trọng. Kiềm chế và đối trọng là tập hợp các quyền và trách nhiệm do
pháp luật quy định làm cơ sở để các nhánh quyền lực thực hiện kiểm soát lẫn
nhau. Nó tạo lập mối quan hệ chính trị – pháp lý giữa các nhánh quyền lực sao cho
- các nhánh đó có thể độc lập thực thi nhiệm vụ bằng những thẩm quyền pháp lý của
mình, đồng thời có thể ngăn chặn được sự lạm quyền của một nhánh nào đó. Theo
lý thuyết này thì cơ chế phân quyền và đối trọng quyền lực được thể hiện qua: 1)
lập pháp ban hành luật, giám sát việc thực hiện các đạo luật do nó ban hành và
truy tố những quan chức bộ máy hành pháp khi họ vi phạm trách nhiệm; 2) hành
pháp có nhiệm vụ thực thi pháp luật, ngăn chặn những dự định tuỳ tiện của c ơ
quan lập pháp; 3) sự độc lập của cơ quan tư pháp và các quan toà nhằm bảo vệ
công dân khỏi sự xâm hại bởi những đạo luật của cơ quan lập pháp cũng như hành
vi tuỳ tiện của cơ quan hành pháp. Thông qua các cuộc bầu cử tự do, nhân dân sẽ
là người thực hiện sự phân quyền, và các thiết chế quyền lực này phải tôn trọng
pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Với cơ chế trên, các tác giả của lý thuyết phân quyền cho rằng, phân quyền không
những sẽ làm tăng thêm hiệu quả của mỗi nhánh quyền lực trong việc thực hiện
những chức năng được giao, mà còn ngăn cản không để một cơ quan riêng biệt
nào tập trung quyền lực quá mức, dẫn đến lạm dụng quyền hành trong khi thi hành
công vụ. Thông qua cơ chế như vậy, quyền tự do chính trị và quyền bình đẳng về
cơ hội phát triển cho mỗi cá nhân sẽ được bảo đảm và phát huy ở mức tối đa.
Từ khi ra đời, thuyết phân quyền được xác định là cơ sở lý luận cho việc thiết kế
và xây dựng các mô hình thể chế nhà nước. Trong khuôn khổ của lý thuyết phân
quyền, thực tiễn đã hình thành những chính thể khác nhau phù hợp với đặc điểm
kinh tế, xã hội và truyền thống văn hoá của mỗi nước: chính thể Tổng thống, chính
thể đại nghị (cả cộng hoà và quân chủ) và chính thể hỗn hợp. ở các nước này, các
nhánh quyền lực nhà nước được thể chế hoá cao độ, các cơ quan lập pháp, hành
pháp, tư pháp được chuyên nghiệp hoá rất cao, cơ chế kiểm soát quyền lực tỏ rõ
tính hiệu quả trong việc hạn chế tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu,
tham nhũng trong bộ máy nhà nước.
- Có thể thấy, cho đến nay, lý thuyết phân quyền đã thể hiện những giá trị tiến bộ
của nó. Những giá trị này đã được kiểm chứng trong thực tiễn chính trị hàng trăm
năm ở các nước tư bản phát triển:
Thứ nhất, lý thuyết phân quyền được hình thành như là sự phủ định biện chứng về
mặt tư tưởng các lý thuyết thuyết tập quyền chuyên chế, đánh dấu sự chấm dứt của
chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài và đặt nền móng cho sự hình thành các thể
chế tự do, dân chủ.
Thứ hai, với việc trao quyền lực của nhân dân cho các nhánh quyền lực nh à nước
khác nhau (lập pháp, hành pháp, tư pháp) đã hình thành nên quá trình phân công
lao động quyền lực nhằm tạo sự chuyên nghiệp hoá, chuyên môn hoá chức năng,
nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực, tăng cường tính hiệu quả và tác dụng của
chính quyền, khẳng định vị trí, vai trò của mỗi ngành trong cơ chế thực thi quyền
lực nhà nước.
Thứ ba, lý thuyết phân quyền đánh dấu sự phát triển hiện đại về tính kỹ thuật
chính trị – pháp lý trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, dùng phân quyền
để kiểm soát sự lạm quyền. Đó là cơ chế kiềm chế và đối trọng, kiểm tra và chế
ước lẫn nhau trong hoạt động của ba nhánh quyền lực, nhờ đó loại trừ nguy c ơ tập
trung tất cả quyền lực nhà nước vào tay một cá nhân, nhóm người hay một cơ
quan quyền lực duy nhất nào đó – nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự tha hóa trong
quá trình thực thi quyền lực.
Thứ tư, lý thuyết phân quyền là một đóng góp lớn cho lý luận và thực tiễn chính trị
về nhà nước pháp quyền, bởi nó được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc lấy
pháp luật làm tối thượng, lấy bảo đảm các quyền tự do công dân làm mục đích
cuối cùng. Nó khẳng định bất cứ một chế độ nào mà không thực hiện sự phân chia
quyền lực, không đề cao pháp luật và kiểm soát quyền lực thì đó không phải là nhà
nước pháp quyền. ở đây, phân quyền vẫn được khẳng định là đặc trưng căn bản
- của nhà nước có Hiến pháp, nhà nước pháp quyền, hay nhà nước tự do dân chủ,
trong đó phẩm giá cá nhân được tôn trọng và quyền tự do được bảo đảm.
Mặc dù thực tiễn chính trị đã thay đổi nhiều so với thời kỳ lý thuyết phân quyền ra
đời, thế nhưng, lý thuyết phân quyền vẫn còn đầy sức sống, những giá trị mang
tính phổ quát của nó vẫn đang được khai thác và nhân rộng trong tổ chức quyền
lực của tất cả các nước, không phân biệt điều kiện kinh tế, văn hoá và chế độ chính
trị. ở các nước tư bản phát triển, phân quyền vẫn là nguyên tắc cơ bản để tiến hành
cải cách, đổi mới phương thức tổ chức quyền lực nhà nước cho phù hợp với sự
xuất hiện và biến đổi của những nhân tố kinh tế, chính trị mới. Còn ở các nước
đang phát triển, lý thuyết phân quyền cũng đã gợi mở nhiều vấn đề mang tính
nguyên tắc khách quan trong quá trình tìm kiếm mô hình dân chủ, xây dựng nhà
nước pháp quyền và thiết lập các yếu tố nền tảng của văn minh chính trị.
2. Ý nghĩa của lý thuyết phân quyền đối với việc tổ chức quyền lực nhà nước
ở nước ta
Khác với nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước tư sản, quyền lực
nhà nước ở Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất (hay còn
gọi là tập quyền xã hội chủ nghĩa – XHCN). Theo nguyên tắc này, Quốc hội được
xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho toàn thể nhân dân,
các cơ quan nhà nước khác là phái sinh, do Quốc hội thành lập và chịu trách
nhiệm trước cơ quan quyền lực này. Các cơ quan nhà nước hoạt động theo nguyên
tắc tập trung dân chủ, dưới sự lãnh đạo của Đảng. Mô hình này đã có hiệu quả
nhất định trong thời kỳ kế hoạch hoá trước đây. Nhưng sang thời kỳ chuyển đổi,
nó thể hiện sự kém hiệu quả và cần phải được đổi mới.
Hiện nay, tổ chức bộ máy nhà nước ta, về bản chất vẫn bảo đảm tính tập quyền
XHCN, song trên thực tế đã vận dụng những hạt nhân hợp lý của thuyết phân
quyền, nghĩa là nhấn mạnh đến khía cạnh phân công quyền lực: “Quyền lực nhà
- nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Đây là bước phát triển
trong nhận thức của Đảng ta về nguyên tắc tập quyền XHCN trong thời kỳ mới.
Nhưng trên thực tế, có thể thấy rằng, những hạt nhân hợp lý của lý thuyết phân
quyền chưa được chúng ta khai thác đầy đủ. Việc phân công quyền lực giữa các cơ
quan nhà nước còn nhiều bất cập, thiếu chuyên nghiệp, chưa tạo ra được sự phát
triển về kỹ năng chuyên môn của các nhánh quyền lực. Chính sự phân công không
rõ ràng về thẩm quyền đã dẫn đến sự chồng chéo giữa các cơ quan lập pháp, hành
pháp và tư pháp trong việc thực thi quyền lực. Tình trạng vừa tập trung quan liêu,
trì trệ, vừa phân tán, thiếu thống nhất đã làm cho cơ cấu quyền lực không phát huy
được tính hiệu quả.
Bên cạnh đó, chúng ta cũng chưa kế thừa và thiết lập được cơ chế kiểm soát quyền
lực hữu hiệu ngay trong bản thân bộ máy nhà nước, mà đó mới được coi là nội
dung cốt lõi của lý thuyết phân quyền. Chính vì quyền lực được tập trung nhưng
không được kiểm soát hiệu quả đã dẫn đến tình trạng có nơi, có lúc người dân ủy
quyền nhưng bị mất quyền, các quyền tự do bị bó hẹp trên một số lĩnh vực và
quyền dân chủ còn mang tính hình thức.
ở Việt Nam, phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước được nhắc đến nhiều nhất
không phải thông qua cơ chế kiềm chế và đối trọng mà chủ yếu thông qua chức
năng giám sát tối cao của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đó là Quốc hội.
Về bản chất, đây là sự thể hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này đảm
bảo cho nhân dân, thông qua những người đại diện của mình có thể kiểm soát toàn
bộ quyền lực nhà nước một cách toàn diện, triệt để nhất. Thế nhưng, trong thực
tiễn thì lại hoàn toàn khác. Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội còn hình thức,
chưa tương xứng với vị thế cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Hệ thống các cơ
quan thanh tra, kiểm tra tuy khá đầy đủ nhưng chưa phát huy được vai trò của
mình, khả năng phát hiện và xử lý tham nhũng, tiêu cực thấp. Các cơ quan tư pháp
- thiếu tính độc lập, khách quan và công bằng, chưa thực sự là cán cân công lý trong
việc bảo vệ pháp luật và bảo về quyền lợi của người dân, trừng trị những kẻ tham
nhũng.
Thực trạng trên không chỉ làm suy yếu chức năng của các nhánh quyền lực trong
việc thực thi các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, mà còn trở thành lực cản
rất lớn đối với quá trình thực thi dân chủ trong xã hội. Chính vì vậy, đã đến lúc
chúng ta nên nghiêm túc xem xét lại những giá trị tích cực của lý thuyết phân
quyền, phải phân biệt rõ tính chính trị (quyền lực nhà nước là của ai, do giai cấp
nào nắm giữ) và tính kỹ thuật (việc tổ chức, sắp xếp các cơ quan nhà nước sao cho
hoạt động hiệu quả) của lý thuyết phân quyền, khắc phục t ình trạng quá nhấn
mạnh mặt chính trị mà xem nhẹ tính kỹ thuật của lý thuyết này trong tổ chức và
thực thi quyền lực nhà nước. Có như vậy, chúng ta mới thấy được tính khách quan
và đầy đủ về ý nghĩa của lý thuyết này và vận dụng nó trong quá trình đổi mới hệ
thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước theo hướng pháp quyền XHCN.
Do đó, việc vận dụng lý thuyết phân quyền trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà
nước ở nước ta cần tập trung vào hai nội dung cơ bản sau:
Thứ nhất, tiến hành sự phân công, phân lập rạch ròi về mặt chức năng, thẩm quyền
giữa các nhánh quyền lực và thể chế hóa cụ thể, rõ ràng trong Hiến pháp nhằm tạo
sự ổn định trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Theo đó, Quốc hội phải thực sự
là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, được bầu theo đúng nguyên tắc tranh cử,
phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Quốc hội phải hoạt động thường
xuyên, liên tục, các thành viên của nó không được kiêm nhiệm các chức vụ ở các
nhánh quyền lực khác, có như vậy mới nâng cao tính chuyên nghiệp trong việc
làm luật và giám sát việc thực thi pháp luật. Chính phủ (với tư cách tập thể cũng
như cá nhân) phải được cải cách theo hướng xây dựng một ngành hành pháp
mạnh, thực sự là cơ quan hành pháp cao nhất, nghĩa là được trang bị đủ thẩm
quyền pháp lý để có thể độc lập giải quyết những vấn đề do nhiệm vụ thực thi
- pháp luật đặt ra và phải chịu trách nhiệm về những quyết định của mình. Để nâng
cao tính chuyên nghiệp trong bộ máy hành pháp, Chính phủ cần phân biệt rõ hoạt
động chính trị chuyên nghiệp với hoạt động chuyên môn thuần túy để làm cơ sở
cho quá trình cải cách bộ máy hành chính hiện nay.
Đối với cơ quan tư pháp, cải cách tổ chức và hoạt động tư pháp hiện nay phải tập
trung vào việc nâng cao năng lực cho tổ chức hoạt động của tòa án trên những
nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp, trong đó nguyên tắc tòa án xét xử độc lập và chỉ
tuân theo pháp luật là một nguyên tắc tối thượng. Để được như vậy thì tổ chức
hoạt động của tòa án phải theo hướng: thẩm phán tòa án tối cao (một số lượng nhất
định) phải do Quốc hội bầu. Tòa án tối cao chỉ quản lý về mặt hành chính chứ
không can thiệp về mặt chuyên môn đối với hệ thống tòa án và có quyền bổ nhiệm
các thẩm phán cho tòa án cấp dưới. Điều này sẽ góp phần tạo ra sự độc lập trong
hoạt động của hệ thống tòa án cũng như quyết định của các thẩm phán, khắc phục
được tình trạng bị chi phối về mặt chính trị hay can thiệp trong quá tr ình xét xử,
nhất là việc xét xử các quan chức cấp cao. Đồng thời, tòa án tối cao cần được bổ
sung thêm chức năng bảo vệ Hiến pháp, có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, bác
bỏ các đạo luật vi phạm Hiến pháp cũng như xét xử tất cả các hành vi vi phạm
Hiến pháp.
Thứ hai, thực tiễn cho thấy quyền lực chịu sự kiểm soát chặt chẽ thì các cơ quan
nhà nước và các quan chức mới thể hiện đầy đủ trách nhiệm của mình, hết lòng
hết sức vì dân, khắc phục lạm quyền trong thực thi nhiệm vụ. Chính vì vậy, chúng
ta cần cầu thị học tập cơ chế kiểm soát quyền lực mà lý thuyết phân quyền nêu ra
và vận dụng sáng tạo trong điều kiện một đảng lãnh đạo, nhằm thiết lập các ràng
buộc bên trong đối với quyền lực, đặc biệt là quyền lực của Chính phủ. Cơ chế
kiểm soát quyền lực này phải được tổ chức trên cơ sở dùng luật để giới hạn phạm
vi của quyền, và khi việc sử dụng quyền lực vượt quá giới hạn hợp pháp của nó thì
sẽ tự động dẫn đến sự ngăn chặn và hạn chế của các quyền lực tương ứng. Một cơ
- chế kiểm soát quyền lực như vậy đòi hỏi phải được thể chế hóa một cách cụ thể.
Việc thể chế hóa càng cụ thể và càng chặt chẽ bao nhiêu thì quyền lực càng bị
kiểm soát tốt bấy nhiêu, nghĩa là cơ quan nào, người nào làm việc gì, chịu trách
nhiệm cá nhân đến đâu, phải rõ ràng và phải bị giám sát.
Tuy nhiên, một vấn đề cần hết sức lưu ý, đó là các nội dung trên phải gắn liền với
việc xác định rõ chức năng lãnh đạo của Đảng và chức năng quản lý, điều hành
của Nhà nước, từ đó đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, để Đảng lãnh đạo
nhưng không bao biện, không làm thay hay can thiệp quá sâu vào công việc của
Nhà nước. Nếu không làm được điều này thì mọi nỗ lực vận dụng lý thuyết phân
quyền sẽ bị méo mó, biến dạng, làm cho việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà
nước sẽ kém hiệu quả và khó kiểm soát.
Nghiên cứu lý thuyết phân quyền vẫn có ý nghĩa lớn đối với quá tr ình đổi mới hệ
thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước theo hướng xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Khai thác lý thuyết phân quyền, cần tập
trung làm rõ tính độc lập, chuyên nghiệp hoá trong hoạt động của các cơ quan nhà
nước, đặc biệt là việc tìm ra cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả nhưng vẫn đảm
bảo tính tập trung thống nhất của quyền lực, đề cao trách nhiệm của các c ơ quan
nhà nước trước cơ quan quyền lực của nhân dân. Đó là những vấn đề thuộc về bản
chất của nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng. /.
nguon tai.lieu . vn
