- Trang Chủ
- Luật học
- Xây dựng hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả: Phần 2
Xem mẫu
- Phần thứ ba
YÊU CẦU VÈ TÍNH THÓNG NHẤT, ĐỒNG BỘ,
MINH BẠCH, HIỆU QUẢ CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT
TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYÈN
I. CÁC TIÊU CHÍ BẢO ĐẢM TÍNH THỐNG NHÁT, ĐỒNG
Bộ, MINH BẠCH VÀ HIỆU QUẢ CỦA HỆ THỐNG PHÁP
LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHÙ NGHĨA
VIỆT NAM
1. Tiêu chí đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ
Sự phát triển kinh tế và xã hội có mối quan hệ chặt chẽ với
pháp luật. Một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ sẽ thúc đẩy
sự phát triển của các thành phần kinh tế và xã hội. Ngược lại, hệ
thống pháp luật kém phát triển, kèm theo đó là các tiêu chuẩn, quy
định, quy tắc và thủ tục hành chính rườm rà sẽ dẫn tới những hiện
tượng quan liêu và lạm dụng quyền hành trong bộ máy chính
quyền, kìm hãm sự phát triển của kinh tế. Mối quan hệ giữa nhà
nước và công dân trong một hệ thống pháp luật như vậy sẽ ngày
càng xa rời. Nhà nước tò vị trí phục vụ nhân dân lại trở thành rào
cản đối với nhân dân trong việc thực hiện các quyền của mình. Hệ
thống pháp luật có thể ít về sổ lượng nhưng cổ nội dung rõ ràng và
khả thi, bảo đảm tính thống nhất trong nội tại cũng như đáp ứng
được các nhu cầu khách quan là điều kiện cần thiết để xây dựng,
hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân.
21 7
- XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
Việc xây dựng hệ thống pháp luật có sự thống nhất bên trong,
không có sự mâu thuẫn, chồng chéo, có khả năng chấp nhận sự hội
nhập và hợp tác quốc tế là một trong những tiền đề và điều kiện
không thể thiếu được cho việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở nước ta. Hệ thống pháp
luật đó phải có khả năng tạo ra một trật tự pháp lý thống nhất trong
cả nước, thực hiện chức năng liên kết, thống nhất các bộ phận của
xã hội, liên kết các nhóm xã hội, các giai cấp, các dân tộc và toàn
xã hội. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật không tồn tại một cách độc
lập mà bên cạnh đó còn có mối quan hệ tác động qua lại với các
yếu tố khác như kinh tế, chính trị, đạo đức... Muốn xây dựng một
hệ thống pháp luật đáp ứng được tính đồng bộ thì hệ thống pháp luật
cần phải xuất phát từ các yêu cầu của các yếu tố như kinh tế, chính
trị, đạo đức và các hệ thống khác để trờ thành công cụ điều chinh các
mối quan hệ xã hội, bảo đảm và bảo vệ các lợi ích của con người và
lợi ích toàn cục của toàn xã hội. Với cách đặt vấn đề như trên, việc
nghiên cứu, đánh giá các yêu cầu về tính thống nhất và tính đồng bộ
của hệ thống pháp luật ữong nhà nước pháp quyền là hết sức cần
thiết ừong điều kiện của Việt Nam hiện nay.
1.1. Quan niệm về tính thống nhất, đồng bộ
Thuật ngữ tính thống nhất của hệ thống pháp luật được sử dụng
khá rộng rãi trong khoa học pháp lý và trong thực tiễn xây dựng
pháp luật trong những năm gần đây. Tuy nhiên, nội hàm của khái
niệm tính thống nhất của hệ thống pháp luật là gì thì lại chưa được
nghiên cứu và làm rõ. Nghị quyết sổ 48-NQ/TW của Bộ Chính trị
(khóa IX) ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm
2020 có đề cập đến thuật ngữ này khi xác định mục tiêu "Xây dựng
và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công
khai, minh bạch". Tại khoản 1 Điều 3 của Luật ban hành văn bản
218
- Phần thứ ba. Yêu cầu về tính thống nhất...
quy phạm pháp luật năm 2008 xác định nguyên tắc đầu tiên ữong
xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải "Bảo đảm
tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm
pháp luật trong hệ thống pháp luật, v.v...
Theo hiểu biết chung, thì "thống nhất" được hiểu là có sự phù
hợp, không mâu thuẫn nhau1. Áp vào thuật ngữ "tính thống nhất
của hệ thống pháp luật" ta có thể hiểu đó là sự phù hợp, không mâu
thuẫn nhau giữa các thành tố cấu tạo nên hệ thống pháp luật.
Pháp luật hiện hành tuy không quy định nội dung cũng như giải
thích cụ thể như thế nào là tính thống nhất của hệ thống pháp luật,
nhưng xem xét quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 khi quy định về nội dung tham gia thẩm tra của ủ y
ban pháp luật của Quốc hội đối với các dự án luật, pháp lệnh, dự
thảo nghị quyết để bào đàm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của dự án, dự thảo này với hệ thống pháp luật đã cho thấy
phần nào nội dung "tính thống nhất của hệ thống pháp luật".
Như vậy, nội dung tại khoản 3 Điều 46 của Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008 chưa có sự phân định rõ các
khái niệm "tính hợp hiến", "tính hợp pháp" và "tính thống nhất".
Đồng thời, với cách quy định như vậy, dường như tính hợp hiến,
hợp pháp, tính thống nhất chỉ được xem xét dưới góc độ các văn
bản theo các cấp ban hành chứ không đặt trong tổng thể của hệ
thống pháp luật. Hơn nữa, với cách quy định phân ra làm hai khoản
như trên thì dường như chưa có quy định trong luật về "tính hợp
pháp" của các văn bản. Để làm rõ vấn đề này, trước tiên cần phân
tích nội dung của quy định trên.
1. Viện ngôn ngữ học/ Trung tâm từ điển học, Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đà
Nang, 1995, tr. 921.
219
- XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
* về tính hợp hiến: Hiến pháp là văn bản quan trọng nhất trong
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Các quy phạm của Hiến pháp
khi tồn tại độc lập, riêng lẻ với tư cách là các quy phạm (thành tố
nhỏ nhất của hệ thống pháp luật) cũng càn được xem xét như các
quy phạm pháp luật khác. Chính vì vậy, không thể đặt vấn đề hệ
thống pháp luật có phù hợp hay không phù hợp với Hiến pháp mà
tính hợp hiến chỉ có thể đặt trong mối quan hệ giữa các quy phạm
pháp luật trong các văn bản pháp luật với các quy phạm pháp luật
trong Hiến pháp. Tính hợp hiến đòi hỏi tất cả các quy phạm pháp
luật trong mọi văn bản quy phạm không được trái hoặc mâu thuẫn
với các quy phạm trong Hiến pháp. Như vậy, việc xem xét tính hợp
hiến không chỉ được xác định trên cơ sở những lời văn, những quy
định cụ thể mà còn trên cơ sở tinh thần, tư tưởng, nguyên tắc thể
hiện trong Hiến pháp. Bởi vì, Hiến pháp suy cho cùng cũng chỉ là
một văn bản hữu hạn, trong khi đó cuộc sống đòi hỏi các quy phạm
điều chỉnh trong nhiều lĩnh vực và vì vậy, các quy phạm trong các
văn bản pháp luật dưới Hiến pháp cần bảo đảm sự phù hợp với tinh
thần Hiến pháp.
Tính hợp hiến được xem xét dưới hai góc độ: phù hợp về thẩm
quyền ban hành và phù hợp về nội dung quy định. Ở khía cạnh thứ
nhất, sự phù hợp về thẩm quyền ban hành thể hiện ở chỗ khi ban
hành văn bản quy phạm pháp luật, đặt ra một quy phạm pháp luật thì
phải phù hợp với thẩm quyền đã được Hiến pháp quy định, ví dụ như
Quốc hội ban hành luật, nghị quyết hoặc quy định các thứ thuế thì đây
là thẩm quyền do Hiến pháp quy định cho Quốc hội. Ở khÚ2 cạnh thứ
hai, sự phù hợp về nội dung quy định thể hiện ở chỗ một cơ quan khi
ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đặt ra quy phạm pháp luật điều
chỉnh về vấn đề nào thì phải bảo đảm vấn đề đó không được trái với
r
quy định của Hiên pháp.
* về tính hợp pháp: Cũng như tính hợp hiến, tính hợp pháp không
đặt ra đối với một quy phạm trong hệ thống pháp luật mà cần được
220
- Phần thứ ba. Yêu cầu về tính thống nhất...
đặt trong chỉnh thể một văn bản quy phạm pháp luật. Chỉ có như
vậy mới có thể xác định được tính chất và tiêu chí của tính hợp
pháp. Bởi vì, nếu chỉ đơn thuần là một quy phạm pháp luật ữong hệ
thống pháp luật thì không thể quy định quy phạm này phải phù hợp
với quy phạm kia và ngược lại. Như vậy, tính hợp hiến hay tính
hợp pháp phải được đặt trong mối quan hệ giữa một quy phạm nằm
trong một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. Hiện nay, bàn về tính
hợp pháp có quan điểm cho rằng nó chỉ đòi hỏi cơ quan ban hành văn
bản quy phạm pháp luật phải ban hành theo đúng thẩm quyền về
hình thức, tức là theo đúng thẩm quyền ban hành với hình thức văn
bản đã được quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008. Tuy nhiên, tính hợp pháp không chỉ giới hạn ở việc
bảo đảm sự tuân thủ thẩm quyền và hình thức mà bao gồm cả đối
với nội dung điều chỉnh của mỗi quy phạm pháp luật. Nói cách
khác, mỗi quy phạm được ban hành đòi hỏi phải có căn cứ của nó
và phải bảo đảm đúng yêu cầu theo căn cứ ban hành.
Với những phân tích nêu trên cho thấy, một văn bản, quy phạm
đã bảo đảm tính hợp pháp thì chắc chắn là đã bảo đảm tính hợp
hiến. Tuy nhiên, một văn bản, quy phạm tuy bảo đảm tính hợp hiến
nhưng chưa chắc đã bảo đảm tính hợp pháp. Điều này có vẻ như vô
lý nhưng hoàn toàn có khả năng xảy ra, nếu không có quan niệm
chính xác về tính thống nhất.
* về tính thổng nhất: Khác với tính hợp hiến và tính hợp pháp,
tính thống nhất được đặt ra đối với cả hệ thống pháp luật cũng như
đối với văn bản quy phạm pháp luật và quy phạm pháp luật. Đối
với hệ thống pháp luật, chính do tính "hệ thống" của nó đã đặt ra
yêu cầu phải bảo đảm tính thống nhất. Hệ thống pháp luật được cấu
tạo nên bởi các thành tố khác nhau, cho nên để bảo đảm được tính
thống nhất của hệ thống pháp luật thì giữa các thành tố cấu tạo nên
nó phải không có sự mâu thuẫn, chồng chéo với nhau. Cụ thể là,
221
- XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
nội dung chính sách phải nhất quán trong toàn hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật, giữa các văn bản quy phạm pháp luật, giữa các
quy phạm pháp luật trong một văn bản và giữa quy phạm pháp luật
trong văn bản này với quy phạm pháp luật trong văn bản khác phải
không có sự mâu thuẫn, chồng chéo nhau. Bất cứ một sự mâu thuẫn,
chồng chéo nào xảy ra trong hệ thống pháp luật đều phải được phát
hiên và loai khỏi hê thốne. vấn đề đăt ra là. khi xảv ra mâu thuẫn
đinh
thuẫn với quy định trong nghị
đảm tính thốne nhất của hê thố
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật - biểu hiện cụ thể của hệ
thống pháp luật - bao gồm nhiều loại văn bản khác nhau theo thứ
bậc hiệu lực pháp lý, tính thống nhất cùa hệ thống pháp luật đặt ra
yêu cầu văn bản có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với văn bản
có hiệu lực pháp lý cao hơn; quy phạm pháp luật do cơ quan cấp
dưới ban hành phải phù hợp với quy phạm pháp luật do cơ quan
cấp trên ban hành và đều phải phù hợp với quy định của Hiến pháp.
Do đó, để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật thì khi xảy
ra trường hợp tồn tại một quy định trong văn bản do cấp dưới ban
hành trái với với quy định trong văn bản do cơ quan cấp trên ban
hành, ví dụ như một quy định trong thông tư mâu thuẫn, trái với quy
định trong nghị định của Chính phủ, thì phải loại bỏ quy định trong
thông tư vì đây là quy định do cơ quan cấp dưới ban hành.
Với những phân tích nêu trên, trong mối quan hệ giữa tính
hợp hiến, tính hợp pháp với tính thống nhất cho thấy do tính thống
nhất đặt ra đối với hệ thống pháp luật còn tính hợp hiến, hợp pháp
chỉ đặt ra đối với văn bản quy phạm pháp luật, các quy phạm pháp
luật cụ thể, đây là những thành tố cấu tạo nên hệ thống pháp luật,
cho nên tính thống nhất của hệ thống pháp luật bao trùm lên cả
tính hợp hiến và tính hợp pháp. Nói một cách khác, khi hệ thống
222
- Phần thứ ba. Yêu cầu về tính thống nhất...
pháp luật đã bảo đảm được tính thống nhất thì các văn bản quy
phạm pháp luật cũng như các quy phạm pháp luật đã bảo đảm
được tính hợp hiến và tính hợp pháp. Chính vì vậy, khi phân tích
về mối quan hệ giữa tính hợp hiến, tính hợp pháp với tính thống
nhất, có thể nói rằng "đây là phạm trù có liên hệ mật thiết với hai
phạm trù được trình bày trên (là tính hợp hiến và tính hợp pháp),
bởi lẽ, khi văn bản pháp luật đã bảo đảm tính hợp hiến và hợp
pháp thì giữa chúng đã đạt được sự thống nhất nhất định, cả về nội
dung và hình thức"1.
Như vậy, tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi mỗi
quy phạm trong hệ thống pháp luật phải thống nhất một cách tương
đối, không mâu thuẫn, chồng chéo với nhau. Nói thống nhất một
cách tương đối, bởi vì giữa các quy phạm vẫn có thể có những nội
dung khác nhau, vấn đề là quy phạm đó điều chỉnh trong lĩnh vực
nào, đặt trong bối cảnh nào và trong một văn bản quy phạm cụ thể
nào. Chẳng hạn, các quy định chung ừong Bộ luật dân sự có thể
khác với các quy định trong Luật thương mại. Đó là do nguyên tắc
điều chỉnh trong dân sự khác trong thương mại. Do đó, cũng không
nên nhìn nhận ở đó có sự mâu thuẫn, chồng chéo. Trong trường
hợp này, cần đánh giá trên cơ sở lĩnh vực và nguyên tắc điều chinh
trong lĩnh vực đó.
1.2. Cóc tiêu chí đảnh giả tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống
pháp luật
- Thứ nhất, các quy phạm pháp luật đều phải phù hợp với quy
định của Hiến pháp. Sự phù hợp đó không chỉ được nhìn nhận dưới
góc độ lời văn của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần
của Hiến pháp;
1. http://nguoidaibieu.com.vn/Trangchu/V"N/tabid/66/CatID/2/ContentID
/33294/Default.aspx.
223
- XÂY DỰNG
*
HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
- Thứ hai, các quy phạm pháp luật do cơ quan cấp dưới ban
hành phải phù hợp với quy phạm do cơ quan cấp trên ban hành.
Theo đó, quy phạm do cơ quan cấp dưới ban hành phải dựa trên cơ
sở và không được có quy định nào trái quy định của quy phạm do
cơ quan cấp trên ban hành;
- Thứ ba, các quy phạm pháp luật do ủ y ban nhân dân ban hành
phải phù hợp và không được trái với quy phạm do Hội đồng nhân
dân cùng cấp ban hành;
- Thứ tư, các quy phạm pháp luật do một cơ quan ban hành phải
thống nhất với nhau. Theo đó, văn bản, quy phạm do một cơ quan
ban hành sau phải phù hợp với văn bản, quy phạm do chính cơ
quan mình đã ban hành trước đó; trường hợp có sự khác với quy
định của văn bản, quy phạm được ban hành trước đó thì phải đồng
thời sửa ngay các quy định trong văn bản đã ban hành trước đó để
bảo đảm thống nhất với văn bản được ban hành sau;
*
- Thứ năm, các quy phạm pháp luật trong một văn bản quy
phạm pháp luật phải thống nhất với nhau. Theo đó, các quy định
trong nội tại văn bản không được mâu thuẫn với nhau;
- Thứ sáu, văn bản quy phạm pháp luật, các quy phạm pháp luật
phải phù hợp với các điều ước, thỏa thuận quốc tế mà Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong quá trình hội nhập
quốc tế và mở rộng quan hệ với các nước, Việt Nam đã ký kết, gia
nhập làm thành viên của nhiều điều ước quốc tế cũng như ký kết
nhiều thỏa thuận quốc tế. Với tư cách là thành viên của điều ước
quốc tế, thỏa thuận quốc tế, chúng ta có nghĩa vụ phải thi hành
nghiêm chỉnh các điều ước, thỏa thuận này. Chính vì vậy, dẫn đến
yêu cầu các văn bản pháp luật ban hành phải bảo đảm không được
trái, mâu thuẫn hoặc làm cản trở việc thực hiện các điều ước, thỏa
thuận quốc tế đó.
224
- Phần thứ ba. Yêu cầu về tính thống nhất...
2. Tiêu chí đảm bảo tính minh bạch
2.1. Quan niệm về tính minh bạch
Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, một trong những
nguyên tắc quan trọng được áp dụng cho pháp luật là minh bạch
hóa pháp luật. Không phải ngẫu nhiên mà Hiệp định Thương mại
Việt - Mỹ đã dành nhiều điều khoản để quy định cụ thể về các yêu
cầu minh bạch hóa pháp luật và nhìn chung, toàn bộ nội dung của
Hiệp định cũng thể hiện nguyên tắc này.
Đối với giới luật Việt Nam, "minh bạch hóa pháp luật" là một
khái niệm còn khá mới mẻ và vì vậy sự cảm nhận và nhận thức về
nó còn đang khá tản mạn và chưa thực sự đầy đủ. Có nhiều quan
điểm khác nhau về "minh bạch hóa pháp luật" trong khoa học pháp
lý hiện nay. Có quan điểm cho rằng: "minh bạch hóa pháp luật" chính
là những yêu cầu về tính đúng đắn, tính tường minh của "chính
sách pháp luật". Bởi vì, suy cho cùng "chính sách pháp luật" là linh
hồn của cả hệ thống pháp luật. Khi chính sách pháp luật được coi là
bộ phận cấu thành của đời sống pháp lý thì sự tường minh của một
chính sách pháp luật có ảnh hưởng rất lớn tới hệ thống pháp luật
của mỗi quốc gia.
Theo nghĩa rộng, có thể hiểu "tính minh bạch của pháp luật" là
tính rõ ràng, thông suốt, tính đúng đắn của cả hệ thống pháp luật và
rộng hơn là đời sống pháp lý. Điều đó thể hiện ở chỗ:
- Bắt đầu từ sáng kiến lập pháp phải dựa trên những nhu cầu và
cơ sở thực tế của đời sống kinh tế, chính trị nhất định;
- Các quy phạm pháp luật phải mang tính hệ thống, nhất quán,
chặt chẽ, tránh trùng lặp và mâu thuân;
- Pháo luât Dhải tao ra hành
* w w
tham
hệ pháp lý mà rộng hơn là đời sống pháp lý;
225
- XÂY DựNG HỆ THỒNG PHÁP LUẬT...
- Việc truyền đạt các nội dung pháp lý đến đối tượng thi hành
phải kịp thời và đúng thủ tục;
- Các cơ quan thi hành pháp luật phải được tổ chức một cách
khoa học cũng như các cán bộ, công chức tiến hành các hoạt động
áp dụng pháp luật phải được trao những quyền năng độc lập;
- Các phán quyết của tòa án phải được công bố công khai trong
quần chúng;
- Pháp luật phải thực sự đi vào cuộc sổng của nhân dân, tạo
niềm tin đối với nhân dân, từng bước nâng cao ý thức pháp luật trong
quần chúng.
2.2. Các tiêu chí đánh giá tỉnh minh bạch của hệ thống
pháp luật
Khi xem xét tính minh bạch của pháp luật theo nghĩa hẹp trong
phạm vi tính rõ ràng của nội dung và trình tự ban hành pháp luật,
theo đó minh bạch hóa pháp luật là sự đòi hỏi: (i) Pháp luật phải
nhất quán; (ii) Pháp luật phải công khai, dễ tiếp cận đối với người
dân; (iỉi) Pháp luật phải tin cậy được, phải lường trước được và có
thể dự đoán trước được.
* Pháp luật phải nhẩt quán
Bản thân hệ thống pháp luật là một cơ thể sống hoàn chinh, bao
gồm các yếu tố có mối liên hệ logic, chặt chẽ không thể mâu thuẫn,
chồng chéo lẫn nhau. Yêu cầu này được đặt ra với cả hệ thống pháp
luật, đối với từng lĩnh vực luật và ngay cả đối với từng văn bản pháp
luật hoặc quy phạm pháp luật. Trong pháp luật kinh doanh ở Việt
Nam hiện nay, tính không nhất quán có thể thấy rất rõ.
Một đòi hỏi nữa của tính chất nhất quán là các văn bản hướng
dẫn thi hành luật không được mâu thuẫn với đạo luật mà chúng dựa
vào, các quy định trong cùng một văn bản không được trái ngược,
226
- ____ Phần thứba. Yêu cầu về tính thống nhắt...
triệt tiêu nhau. Đặc biệt trong quá trình quan hệ giao lưu thương mại
quốc tế ngày càng phát triển, đặt ra cho chúng ta rất nhiều cơ hội và
thách thức, đồng thời để thực thi tốt các cam kết quốc tế trong các
điều ước quốc tế mà chúng ta đã và sẽ là thành viên trong tương lai
thì những hiện tượng này không bao giờ có lý do để tồn tại. Như
vậy, một mặt phải dần từng bước tiến hành thống nhất trong nội
dung pháp luật quốc gia, một mặt phải chuyển hóa nội dung các cam
kết quốc tế vào pháp luật quốc gia. Điều này có ý nghĩa hơn rất
nhiều trong quá trình hội nhập kinh tế khu vực và thế giới, thiết thực
hơn cả là quá trình hội nhập AFTA và WTO sẽ được rút ngắn.
Để pháp luật ngày càng nhất quán, nhất thiết phải xem xét lại
cách thức làm việc của cơ quan dân cử (Quốc hội), bởi vì đây là cơ
quan cỏ quyền lập pháp duy nhất mà pháp luật phải tạo ra cho nó
một trình tự lập pháp ngày càng nghiêm ngặt. Đồng thời, hạn chế
đến mức tối đa việc ban hành các văn bản pháp quy cùa các cơ
quan hành pháp.
Chúng tôi cho rằng, trong bối cảnh hiện nay, cần khắc phục
ngay tình trạng:
Thứ nhất, nhận thức chưa chuẩn xác về quan niệm luật chung -
luật chuyên ngành mà gần đây thường được ghi nhận trong Điều 2
của các đạo luật. Cách hiểu hiện nay không những không hoàn toàn
phù hợp với lý thuyết chung (của các quốc gia và tổ chức quốc tế)
mà thậm chí còn không tuân thủ cả luật về thẩm quyền và ban hành
các văn bản quy phạm pháp luật của chính Việt Nam.
Thứ hai, tính chất cát cứ và cục bộ trong việc soạn thảo (rồi ban
hành) của các văn bản pháp luật nói chung. Trên thực tế, khi cần ban
hành một đạo luật, mỗi ngành chủ quản thường được giao chủ trì
việc soạn thảo đạo luật về ngành mình. Theo đó, một mặt, ban soạn
thảo thường không quan tâm nghiên cứu về tính liên ngành của sự
điều chỉnh pháp luật và vì thể gây mâu thuẫn và thiếu nhất quán
227
- XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
trong cả hệ thống pháp luật. Mặt khác, vì phải đúng trên quan điểm
của ngành nên thường các lợi ích cục bộ và không đồng đều của mỗi
ngành đều được đưa ra giành giật khi soạn thảo các đạo luật.
Thứ ba, sự thấp kém về tính khoa học pháp lý trong các văn
bản pháp luật, đặc biệt là những sai sót về khoa học pháp lý cơ bản.
Sự tham gia của giới chuyên môn (nghiệp vụ và pháp lý) vào quá
trình soạn thảo văn bản pháp luật nhìn chung là còn mang tính hình
thức. Điều đáng nói là những nghiên cứu để tìm cơ sở khoa học cho
sự điều chỉnh pháp luật đôi khi được kết luận bằng ý kiến chủ quan
của các chính khách, trong khi cuộc sống của pháp luật cũng có
triết lý và nguyên tắc riêng của nó mà thậm chí quyền lực nhà nước
cũng bị nó giới hạn.
Thứ tư, thiếu một cơ chế hữu hiệu để giám sát tính hợp hiến của
các đạo luật và hợp pháp của các văn bản dưới luật; thiếu khả năng
để đề cao trách nhiệm (cố nhiên, không phải là trách nhiệm vật chất
hay hành chính) cho việc ban hành quy định sai, thậm chí có hại
cho nền kinh tế và đời sống xã hội. Nói khác đi, đã đến lúc cần lên
tiếng về một loại trách nhiệm chính trị, trách nhiệm hiến pháp của
những người đã ban hành văn bàn pháp luật vi hiến hay trái luật.
Cần phải hiểu được rằng, xuất phát từ tính chất và mục đích đặc thù
của hành vi lập pháp nên thiệt hại do những sai lầm trong lập pháp
là vô cùng to lớn so với một hành vi pháp lý thông thường.
* Pháp luật phải công khai, dễ tiếp cận đổi với người dân
Việc xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật phải được tiến
hành công khai, tạo điều kiện cho mọi lực lượng trong xã hội bảo
vệ và cân bằng lợi ích của mình. Sau khi được ban hành, luật của
quốc gia phải được công bố trên công báo, văn bản hành chính của
các cơ quan hành pháp phải được công bố bởi các phương tiện thông
tin dễ dàng tiếp cận đối với người dân.
228
- Phần thứ ba. Yêu cầu về tính thống nhất...
Kể tò khi luật về thẩm quyền và thủ tục ban hành các văn bản
pháp luật được ban hành và rồi sửa đổi, công tác đăng tải các văn
bản quy phạm pháp luật trên công báo đã có sự tiến bộ rõ rệt. Mặc
dù vậy, với số lượng văn bản tăng nhanh chóng nên nhiều văn bản
không được đăng hoặc đăng chậm, có nhiều văn bản có hiệu lực áp
dụng rồi mới được đăng.
Bên cạnh việc đăng tải công báo, sự tồn tại của những văn bản
không phải là quy phạm pháp luật nhưng lại có tính áp dụng chung
là một hiện tượng đang gây ra cho chúng ta rất nhiều khó khăn trong
việc đảm bảo nguyên tắc minh bạch cũng như đã có sự phản ứng từ
phía các doanh nghiệp về sự tồn tại của chúng. Ở nước ta, không có
sự phân biệt rạch ròi giữa văn bản pháp luật và văn bản hành chính.
Bên cạnh đó, cổ những loại văn bản có giá trị thi hành trên thực tế
song lại khó xếp chúng vào danh mục các loại văn bản pháp luật (thí
dụ công văn của Văn phòng Chính phủ thông báo ý kiến của Thủ
tướng). Đây là một hiện tượng mà phía Hoa Kỳ đã lường trước được
khi ký kết Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ nên đã đề nghị
đưa vào trong Hiệp định một quy định là: "... đăng tải một cách định
kỳ và kịp thời tất cả các luật, quy định và thủ tục hành chính có tính
áp dụng chung liên quan đến bất kỳ vấn đề nào được quy định trong
Hiệp định...".
Thêm nữa, để đời sống pháp lý theo nghĩa rộng ngày càng trở
nên dân chủ, thì các bản án được tuyên bởi các tòa án cũng cần
được công bổ, chí ít là các bản án đã có hiệu lực của tòa án nhân
dân cấp tỉnh và tòa án nhân dân tối cao. Đây là một truyền thống đã
được người Pháp du nhập vào Việt Nam, song cho đến nay đã
không được duy trì.
v ề nguyên tắc, chỉ coi tất cả những quy phạm pháp luật, những
tập quán pháp luật và những án lệ (nếu ở Việt Nam được thừa
nhận) là có giá trị áp dụng nếu như chúng được công bố công khai
229
- XÂY DựNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
một cách chính thức. Để đáp ứng yêu cầu này, cần phải cải tiến
cách công bố văn bản pháp luật hiện nay. Không thể có những văn
bản được coi vào loại "mật" mà không đăng công báo. Hơn thế nữa,
cần có những hướng dẫn chính thức về giá trị áp dụng (tùy nghi,
lựa chọn) của những thông lệ thương mại đang tồn tại trên thế giới
(thí dụ Incoterms).
Có một điều đáng bàn thêm là, công báo của ta khi được công bổ
bằng tiếng nước ngoài đang thiếu độ chuẩn xác về ngôn ngữ pháp lý.
Điều này đã làm cho người nước ngoài không thể hiểu đúng được
nội dung pháp luật của ta, dẫn đến việc hiểu không đúng về pháp luật
Việt Nam trong quá trình giao lưu và hội nhập pháp luật hiện nay.
* Pháp luật phải tin cậy được và dự đoán trước được
Một đặc tính của pháp luật là tính công bằng, do đó pháp luật
phải đáng tin cậy, phải là những đại lượng tượng trưng cho lẽ phải.
Bởi vì an toàn pháp lý là một dịch vụ công cộng mà người dân chờ
đợi ở nhà nước. Nếu pháp luật không đáng tin cậy thì thực sự là một
điều nguy hiểm. Khi đó, người dân có thể đang sống trong một xã
hội có hàng nghìn, hàng vạn văn bản pháp luật nhưng họ lại xử sự
với nhau không theo luật, thiếu tính pháp lý. Tình trạng đáng buồn
này cũng đồng nghĩa với việc nhà nước không thể hiện được vai trò
và quyền lực của mình. Muốn tránh được những tình trạng đó thì
việc xây dựng, ban hành và thực thi pháp luật không được gây ra
những cú sốc, ngạc nhiên, bất ngờ cho đối tượng bị áp dụng. Việc
sửa đổi, bổ sung pháp luật phải được thông báo công khai trước một
thời hạn hợp lý để người dân có thời gian chuẩn bị. Điều ấy ngày
càng có ý nghĩa trong việc tạo môi trường ổn định trong kinh doanh.
Hơn thế nữa, để có thể lường trước được, trong chừng mực
nhất định, những đối tượng xã hội có liên quan đến một văn bản
sắp được ban hành cần được tạo điều kiện để họ có ý kiến về nội
dung của pháp luật. Quả thực trong thời gian gần đây, Phòng Thương
230
- Phần thứ ba. Yêu cầu về tính thống nhất^.
mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã có nhiều cổ gắng tổ chức
các hoạt động này nhân dịp có những dự thảo văn bản pháp luật
mới về kinh tế, song vẫn có thể khẳng định rằng, việc lấy ý kiến đó
vẫn chưa tỏ ra là thực chất và đặc biệt đáng buồn là những ý kiến
khách quan và phù hợp, đôi khi không được các ban soạn thảo tham
khảo một cách nghiêm túc.
Gần đây, việc lấy ý kiến về các dự thảo văn bản pháp luật có
được tổ chức rầm rộ và đều khắp hơn, song trong quy trình soạn
thảo và ban hành văn bản pháp luật vẫn chưa có một quy định và sự
khẳng định một cách rõ ràng về giá trị tham khảo của các loại ý
kiến của các chính giới - điều lẽ ra cần quy định trong luật về trình
tự và thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
Tính có thể dự đoán được của pháp luật không chỉ dừng lại ở
việc chuẩn bị cho nhận thức về nội dung của pháp luật và tinh thần
sẵn sàng áp dụng pháp luật.
Một văn bản pháp luật ra đòi và nếu được áp dụng sẽ gây tác
động đến đời sống xã hội. Những tác động đó có thể ở hướng tích
cực và tiêu cực đối với những đối tượng khác nhau; ở dạng tinh thần
và vật chất của việc đưa pháp luật trở thành hiện thực thực tế. Những
sự gia tăng hay giảm bớt các chi phí về sức người, sức của khi một
văn bản ra đời và đi vào cuộc sống được gọi là giá (hay giá thành)
của một đạo luật và việc tính toán (dự toán) đó phải được coi là
nhiệm vụ tiên liệu của những người chuẩn bị và ban hành pháp luật.
Đáng tiếc là chưa thấy một tờ trình nào đề cập vấn đề này, có chăng
chỉ là tranh cãi về cơ quan chủ quản, chủ trì thi hành luật.
Tính có thể dự đoán được của luật còn bao gồm cả vấn đề mà
trong hoạt động tố tụng, các cơ quan áp dụng pháp luật phải lấy lẽ
công bằng là một nguyên lý cho hoạt động của mình. Nếu người dân
nhờ đến tòa án giải quyết những tranh chấp mà pháp luật chưa quy
định, thì thẩm phán phải lấy lẽ công bằng mà phán xét, chứ không
231
- XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
phải trả lại đơn chi vì thiếu văn bản quy định. Để làm được việc này,
pháp luật phải trả lại cho tòa án cái quyền mà đáng ra từ truớc đến
nay nó không được phép mất: đó là "quyền giải thích pháp luật". Đặc
biệt, trong lĩnh vực luật tư cần thiết phải thực hiện nguyên tắc "áp
dụng tương tự".
Theo thể chế hiến định của Việt Nam, ủ y ban Thường vụ Quốc
hội là cơ quan duy nhất có quyền giải thích luật, song có lẽ vì còn
thiếu những quy định về trình tự và thủ tục giải thích pháp luật nên
hiệu quả công tác của ủy ban thường vụ Quốc hội trong lĩnh vực
này chưa cao.
Quả thực là, trên thực tế, Tòa án nhân dân tối cao cũng như Hội
đồng thẩm phán của nó vẫn có những vãn bản chỉ đạo và hướng dẫn
xét xử trên thực tế. Tuy nhiên, giá trị và bản chất pháp lý của những
văn bản kiểu như vậy vẫn là vấn đề cần phải bàn và khẳng định.
Trong khi yêu cầu cần nâng cao chất lượng xét xử, thì hiện tại
cơ chế hoạt động của tòa án đang tạo ra cho các thẩm phán cách
thức xét xử theo những công thức rập khuôn bằng những quy định
cứng nhắc trong những văn bản pháp luật. Trong mọi lĩnh vực khác,
người dân phải có cơ hội để bày tỏ quan điểm của mình và được
giải thích mọi thủ tục cần thiết. Có như vậy pháp luật mới trở thành
công cụ, niềm tin của nhân dân và chân lý sống của xã hội.
Đây có lẽ cũng là một phương diện cần lưu ý khi xây dựng nhà
nước pháp quyền, theo đó, không nên quan niệm rằng, chi có các
quy phạm pháp luật nằm trong và ngoài văn bản mới là nguồn gốc
để tạo ra công lý và công bằng trong xã hội.
3. Tiêu chí đảm bảo tính hiệu quả
3.1. Quan niệm về tính hiệu quả của pháp luật
Trong khoa học pháp lý, hiệu quả của pháp luật là một chủ đề
rất phức tạp và có nhiều ý kiến, quan niệm rất khác nhau.
232
- Phần thứ ba. Yêu cầu về tính thống nhất...
Quan niệm thứ nhất xuất phát từ góc độ xem xét hiệu quả pháp
luật từ bản thân pháp luật, coi chất lượng của pháp luật là yếu tố
quyết định hiệu quả của pháp luật. Theo đó, khái niệm hiệu quả
pháp luật thường được hiểu đồng nhất hoặc về cơ bản với sự đúng
đắn, tính tối ưu và có cơ sở của pháp luật nói chung và của bản thân
pháp luật nói riêng. Đây là quan điểm xuất hiện rất sớm vào cuối
những năm năm mươi, đầu những năm sáu mươi ở Liên Xô1.
Quan điểm thứ hai do chú trọng tính thực chứng nên đã cho
rằng, có những trường hợp pháp luật được ban hành với chất lượng
tốt, với kỹ thuật pháp lý cao, nhưng lại có hiệu quả thấp; ngược lại,
có trường hợp pháp luật được ban hành còn có những khiếm khuyết
nhất định, nhưng do có sự vận dụng, áp dụng sáng tạo kiên quyết
hoặc do những yếu tố khác, lại đạt hiệu quả cao. Cho nên, cần phải
xem xét hiệu quả pháp luật từ chính thực tiễn thực hiện và áp dụng
pháp luật. Theo đó, hiệu quả pháp luật được hiểu là mức độ đạt
được những mục đích và lợi ích xã hội trên thực tế mà vì những
điều đó pháp luật được ban hành.
Quan điểm thứ ba xuất phát chủ yếu từ góc độ kinh tế, cho rằng
cần phải tính đến các chi phí và mức chi phí để xem xét vấn đề hiệu
quả pháp luật. Nếu số lượng và mức chi phí trung bình thấp nhưng
vẫn đạt được mục đích đề ra khi ban hành quy phạm pháp luật thì
hiệu quả pháp luật là cao; ngược lại, nếu số lượng và mức độ chi
phí trung bình là cao để đạt được mục đích thì hiệu quả pháp luật là
thấp. Theo đó, hiệu quả pháp luật được hiểu là sự đạt được mục
đích đề ra khi ban hành quy phạm pháp luật với những chi phí ít
nhất. Những chi phí này có thể là chi phí về tài chính, về thời gian,
về công sức... vì suy cho cùng, thời gian, công sức cũng là những
giá trị có thể và phải được quy đổi thành vật chất.
1. Lê Minh Tâm, "về khái niệm hiệu quả pháp luật và những tiêu chí xác
định hiệu quả pháp luật", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11, năm
2000, tr. 46.
233
- XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
Quan điểm thứ tư, tuy về cơ bản tán thành với quan điểm thứ
ba, nhưng lại thận trọng hơn khi cho rằng, hiệu quả pháp luật là
"khả năng của pháp luật có thể tác động được vào các quan hệ xã
hội và ý thức xã hội để điều chinh các quan hệ đó với những phí
tổn vật chất và tinh thần ít nhất và mang lại kết quả theo hướng cần
điều chỉnh và cần được xác định của pháp luật"1. Một quan điểm
khác lại coi hiệu quả của pháp luật là "mối quan hệ giữa kết quả
thực tế của tác động pháp luật và những mục đích xã hội mà để đạt
được chúng, các quy phạm pháp luật đã được ban hành"2.
Mỗi quan điểm nói trên đều có yếu tố hợp lý, có căn cứ khoa
học và thực tiễn, nhưng chưa đầy đủ, toàn diện. Cụ thể là quan
điểm thứ nhất đã rất đúng khi coi chất lượng của pháp luật là điều
kiện tiên quyết, là yếu tổ có tính quyết định hiệu quả pháp luật.
Nhưng nếu tuyệt đối hóa yếu tố này thì sẽ không thấy được vai trò
và ý nghĩa của các yếu tố khác như tổ chức, kinh tế, văn hóa... mà
thực tiễn đã chứng minh là cũng không kém phần quan ừọng. Vì
vậy, có thể coi việc xem xét hiệu quả pháp luật từ chính bản thân
pháp luật là cách tiếp cận ở trạng thái tĩnh, chưa phản ánh được đầy
đủ tính phong phú và sinh động của đời sống pháp luật và sự đòi
hỏi phải có nhiều biện pháp mới bảo đảm cho pháp luật đạt được
hiệu quả mong muốn. Quan điểm thứ hai cũng đã đúng khi nhấn
mạnh tính thực chứng, vì chỉ có thể đánh giá được hiệu quà pháp
luật khi nó đã đi vào thực tiễn và phát huy tác dụng. Quan điểm này
đã khắc họa được nội dung cơ bản của khái niệm hiệu quả pháp
luật, mở hướng cho các nghiên cứu về xã hội học để đánh giá hiệu
quả pháp luật. Tuy nhiên, quá trình thực hiện và áp dụng pháp luật
1. Viện Nhà nước và Pháp luật, Những vẩn đề lý luận cơ bản về Nhà nước
và Pháp luật, Nxb. Chính tri quốc gia, Hà Nội, 1995, tr. 441.
2. Lê Minh Tâm, "về khái niệm hiệu quả pháp luật và những tiêu chí xác
định hiệu quả pháp luật", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11, năm
2000, tr. 47.
234
- Phần thứ ba. Yêu cầu về tính thống nhất...
dù có quan trọng đến mấy cũng phải dựa cơ bản trên cơ sở của
pháp luật thực định; sự linh hoạt và "sáng tạo quá mức” có thể dẫn
đến những hậu quả và vi phạm pháp chế. Quan điểm thứ ba đã bổ
sung một khía cạnh quan trọng - khía cạnh kinh tế, làm cho khái
niệm hiệu quả pháp luật có tính toàn diện và thực tiễn hơn. Quan
điểm thứ tư, mặc dù đã mở rộng khái niệm hiệu quả pháp luật tới
phạm vi của sự tác động pháp luật, đồng thời xem xét hiệu quả
pháp luật trên cơ sở tính đến khía cạnh kinh tế, tạo ra khả năng cho
việc nghiên cứu về hiệu quả pháp luật ở những giới hạn rộng hom
và ở mức độ sâu hom. Tuy nhiên, do quan niệm hiệu quả pháp luật
mới chỉ là "khả năng tác động của pháp luật..." nên quan điểm này
chưa phản ánh được đầy đủ tính chất và nội dung cùa khái niệm
hiệu quả pháp luật, vì khi nói đến hiệu quả là nói đến cái có thể xác
định, đánh giá được trên thực tế. Quan điểm thứ năm đã đi vào cốt
lõi của khái niệm đó là "mối quan hệ" giữa kết quả thực tế của tác
động pháp luật với những mục đích xã hội của pháp luật. Tuy
nhiên, nếu hiểu hiệu quả pháp luật là "mối quan hệ” thì còn chưa
bao quát hết những nội dung cần thể hiện của khái niệm.
Bởi thế, để xây dựng khái niệm hiệu quả pháp luật cũng cần
phải ừở về phân tích bản thân thuật ngữ hiệu quả, từ đó liên hệ với
lý luận và thực tiễn pháp luật để hình thành một định nghĩa vừa
phản ánh được nét chung vừa thể hiện được những đặc thù của hiệu
quả pháp luật. Theo sách Gốc và nghĩa từ Việt thông dụng thì thuật
ngữ hiệu quà gồm hai chữ đều có gốc Hán là Hiệu và Quả, trong đó
Hiệu có nghĩa là đúng như mong muốn còn Quả là kết cục của sự
việc. Theo đó, hiệu quả được hiểu là "có kết cục tốt, đúng như
mong muốn"1 mà có thể diễn đạt theo ngôn ngữ hiện đại là kết quả
đạt được đúng như mục đích và yêu cầu đặt ra. Tương tự, theo Từ
điển tiếng Việt thì hiệu quả là kết quả như yêu cầu của việc làm
1. Vũ Xuân Thái, Gốc và nghĩa từ Việt thông dụng, Nxb. Văn hóa - Thông
tin, Hà Nội 1999, tr. 378-379.
235
- XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
mang lại1. Như vậy, nói về hiệu quả pháp luật bao giờ cũng phải
chú ý hai mặt có mối quan hệ hữu cơ là: phải có kết quả thực tế và
kết quả đó không phải là do ngẫu nhiên, mà xuất phát từ ý muốn, từ
những mục tiêu, yêu cầu có chủ định từ trước và mong muốn đạt
được. Do đó, hiệu quả khác với kết quả thông thường vì kết quả chỉ
là sự việc sau cùng, là kết cục của sự việc. Sự khác nhau đó cho
thấy rằng, trong thực tiễn việc đánh giá kết quả thường dễ hơn rất
nhiều so với đánh giá hiệu quả. Việc xác định, đánh giá về một hoạt
động, một lĩnh vực, một phương tiện, một hiện tượng có đạt được
hiệu quả hay không; hiệu quả đó cao hay thấp... luôn đòi hỏi phải
có quan điểm toàn diện và thực tiễn.
Với tính cách là một hiện tượng thuộc thượng tầng kiến trúc,
pháp luật có quan hệ đa chiều, đa diện, có phạm vi tác động rộng và
mọi sự tác động để đạt được hiệu quả đều phải thông qua hành vi
cụ thể của con người. Vì vậy, hiệu quả pháp luật có thể phát sinh
trực tiếp nhưng cũng có thể phát sinh gián tiếp. Hơn thế, trong
nhiều trường hợp pháp luật chỉ thể hiện dưới dạng khung, những
khuôn khổ và nguyên tắc để các chủ thể có thể chủ động xác lập và
thực hiện những hành vi trong khuôn khổ và theo những nguyên tắc
đó. Hiệu quả của pháp luật được biểu hiện ở nhiều mức độ và cấp
độ khác nhau: hiệu quả của cả hệ thống pháp luật nói chung, của
một ngành luật, một chế định pháp luật, một nhóm quy phạm pháp
luật hay chỉ là của một quy phạm pháp luật xác định. Vì vậy, xét
theo quan điểm hệ thống thì cũng cần phải có sự phân biệt giữa
khái niệm hiệu quả quy phạm pháp luật và hiệu quà cùa từng bộ
phận của quy phạm pháp luật (giả định, quy định, chế tài). Tuy
nhiên, có thể thấy ràng, dù xem xét ở cấp độ nào, mức độ nào thì
mục đích và yêu cầu của pháp luật cũng có thể tìm thấy được để
làm cơ sở cho việc đối chiếu, đánh giá.
1. Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Năng, 1996, ừ. 424.
236
nguon tai.lieu . vn
