- Trang Chủ
- Luật học
- Pháp luật về quyền tiếp cận biển của cộng đồng – kinh nghiệm quốc tế và một số gợi ý cho pháp luật Việt Nam
Xem mẫu
- Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học
PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN BIỂN CỦA CỘNG ĐỒNG – KINH NGHIỆM
QUỐC TẾ VÀ MỘT SỐ GỢI Ý CHO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
Huỳnh Thị Thúy Lai*, Trần Trúc Ly, Trần Thị Quỳnh,
Nông Thị Sảy, Nguyễn Thị Thủy Tiên
Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TP. HCM
*Tác giả liên lạc: laihtt14504@st.uel.edu.vn
TÓM TẮT
Biển là một tài sản công cộng thuộc sở hữu toàn dân mà bất cứ ai cũng có quyền tiếp cận và
sử dụng. Với xu hướng phát triển kinh tế biển hiện nay, những resort, khách sạn, nhà hàng
đang mọc ra trải dọc và giăng kín khắp bờ biển làm cho việc tiếp cận và sử dụng biển của
người dân bị hạn chế. Trước tình hình này, để đảm bảo quyền lợi của người dân, Luật Tài
nguyên môi trường biển và hải đảo 2015 đã lần đầu tiên đề cập đến Quyền tiếp cận biển của
cộng đồng. Tuy nhiên hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp lý nào quy định cụ thể, chi tiết
về quyền này dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng vào thực tiễn cũng như chưa thực hiện
được nhiệm vụ bảo vệ quyền và lợi ích cho người dân. Trong khi đó, dựa trên Học thuyết ủy
thác công cộng, nhiều quốc gia trên thế giới đã có những quy định tương đối đầy đủ và cụ
thể về Quyền tiếp cận biển của cộng đồng đáp ứng việc áp dụng pháp luật để giải quyết các
xung đột giữa lợi ích công và lợi ích tư đồng thời bảo vệ được quyền và lợi ích của người
dân.
Từ khóa: Quyền tiếp cận biển của cộng đồng, Học thuyết ủy thác công cộng.
PUBLIC RIGHTS TO ACCESS TO THE BEACH – INTERNATIONAL LEGAL
EXPERIENCES AND SOME PROPOSALS FOR VIETNAM
Huynh Thi Thuy Lai*, Tran Truc Ly, Tran Thi Quynh,
Nong Thi Say, Nguyen Thi Thuy Tien
University of Economics and Law, VNU-HCM
*Corresponding author: laihtt14504@st.uel.edu.vn
ABSTRACT
The beach is a public property that belong to the Commonwealth. Everybody has rights to
access and to use it. In the marine economic development, resorts, hotels, restaurants have
been building along the seacoast and it makes difficult to access and to use the beach. To
solve this problem, the Vietnam Law on Marine and Island Resources and Environment 2015
has been firstly referred to Public Right to access to the beach. However, there is no specific
legal document detailing the Public Right, which leads to difficulties in applying in practice
and in protection of people’s right. Whereas, basing on Pubic Trust Doctrine, several
countries in the world have already adequate and specific provisions about Public Right to
access to the beach. The provisions settle a conflict between public and private interests, but
at the same time protecting people’s right and interest
Keywords: Public Rights to access to the beach, Public Trust Doctrine.
TỔNG QUAN định nào cụ thể để giải thích, áp dụng Quyền
Từ lâu, Quyền tiếp cận biển của cộng đồng này vào thực tiễn. Do đó, nhóm thực hiện
được nhiều quốc gia trên thế giới công nhận nghiên cứu pháp luật của một số nước nổi
như Hoa Kỳ, Pháp…Tuy nhiên, ở Việt Nam, bật về Quyền tiếp cận biển của cộng đồng để
quyền này chỉ được đề cập đầu tiên với tên đưa ra một số gợi ý cho pháp luật Việt Nam.
gọi “Quyền tiếp cận của người dân với biển”
trong Luật tài nguyên môi trường biển và hải PHƯƠNG PHÁP
đảo 2015 với mục đích đảm bảo cân bằng Để thực hiện đề tài này, nhóm nghiên cứu đã
giữa lợi ích kinh tế và lợi ích cộng đồng. sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên
Nhưng hiện tại, pháp luật vẫn chưa có quy cứu để tiếp cận một cách đa chiều và cụ thể
283
- Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học
những vấn đề về quyền tiếp cận biển của của tất cả mọi người.
cộng đồng dưới góc độ lý luận, luật pháp và Thứ hai, có hai loại hình sở hữu tài sản
kinh nghiệm thực thi của các quốc gia, cụ được pháp luật công nhận đó là jus privatum
thể: Phương pháp so sánh luật: Nhóm và jus publicum. Trong đó, jus privatum
nghiên cứu tiếp cận và so sánh các quy định được biết đến như quyền sở hữu tư nhân, jus
pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật của publicum được hiểu như là quyền sở hữu
nhiều quốc gia về việc đảm bảo quyền tiếp công cộng. Quyền đối với tài sản jus
cận biển của cộng đồng. Từ đó rút ra những publicum luôn được trao cho nhà nước và
điểm tương đồng, khác biệt và khái quát nên không được chuyển nhượng. Trong trường
những vấn đề cần lưu ý để đóng góp hoàn hợp mà jus publicum được thiết lập thì nó
thiện pháp luật Việt Nam. có thể phủ nhận hoàn toàn jus privatum.
Phương pháp nghiên cứu tình huống: Điều đó có thể cho phép Nhà nước bãi bỏ
nhóm đã sưu tầm, tuyển chọn những vụ việc quyền sở hữu tư nhân của một người mà
tranh chấp liên quan đến quyền tiếp cận biển không cần sự đồng ý hay bồi thường bất kỳ
của cộng đồng trên thế giới để tìm hiểu kinh cho người đó. Nói một cách khác, học
nghiệm xử lý của cơ quan tài phán các nước. thuyết này khẳng định Nhà nước có nghĩa
Phương pháp xã hội học: nhóm tác giả đã vụ bảo đảm quyền sử dụng chung của mọi
thực hiện công tác thống kê, so sánh, phân người đối với các tài nguyên là nước và
tích và tổng hợp các thông tin từ sách, báo, vùng đất dưới mặt nước biển.
một số đề tài nghiên cứu trên thế giới và các Quyền tiếp cận biển của cộng đồng Hiện
tài liệu từ internet để khái quát những vấn đề nay, chưa có một khái niệm cụ thể nào định
liên quan đến chủ đề nghiên cứu dựa trên nghĩa quyền tiếp cận biển và vùng bờ biển
nền tảng lý luận và pháp lý. là gì? Vì vậy, trong quá trình nghiên cứu
Bên cạnh đó, nhóm cũng đã sử dụng các pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới về
phương pháp nghiên cứu lý thuyết như: quyền này, nhóm đã đúc kết được khái niệm
phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích và một số đặc điểm về quyền tiếp cận biển
định tính,… và vùng bờ biển như sau:
Quyền tiếp cận vùng bờ biển của cộng đồng
KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN được hiểu là quyền mà cộng đồng có thể tự
Học thuyết ủy thác công cộng do thực hiện các hoạt động cơ bản trên biển
Học thuyết ủy thác công cộng là nền tảng của như bơi lội, tắm nắng, đi dạo, câu cá,… được
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng, nó bắt thể hiện qua ba hình thức tiếp cận: tiếp cận
nguồn từ các quy định của pháp luật La Mã. dọc, tiếp cận ngang và tiếp cận trực quan.
Trong Bản tóm tắt các điều cơ bản về pháp lý Tiếp cận ngang nghĩa là người dân được
cuốn II Luật dân sự La Mã, vua Justinian đã quyền thực hiện một số hoạt động kể trên
chỉ ra rằng: “Theo quy luật của tự nhiên thì trên một con đường song song trải dọc bờ
những vật được xem là thuộc sở hữu chung biển, độ rộng của con đường sẽ do mỗi quốc
bao gồm không khí, nước, biển và các bờ gia có quy định riêng. Tiếp cận dọc nghĩa là
biển. Vì vậy, không ai có quyền ngăn cấm cộng đồng được quyền tiếp cận bãi biển theo
người khác tiếp cận biển”.2 hướng vuông góc với bờ biển, có thể hiểu là
Học thuyết ủy thác công cộng dựa trên quan công chúng được đảm bảo quyền có đường
điểm cho rằng công dân nắm giữ quyền bất đi xuống bãi biển. Tiếp cận trực quan là
khả xâm phạm đối với một số loại tài nguyên quyền của công chúng được nhìn thấy cảnh
và đất đai nhất định bất kể chúng có hay quang của biển mà không bị những công
không có chủ sở hữu. Nhà nước được sự tín trình khác cản trở một cách bất hợp lý.
nhiệm của công chúng và đại diện họ nắm Quyền tiếp cận biển của cộng đồng xuất hiện
giữ các quyền nhất định đối với các nguồn tài đã giúp làm cân bằng lợi ích kinh tế và lợi
nguyên và đất đai. Các khái niệm về quyền ích công cộng. Bên cạnh đó, nó còn giúp cơ
của công chúng dựa trên hai cơ sở sau đây: quan nhà nước có thể quản lý hoạt động của
Thứ nhất, theo Luật La Mã thì không khí, chủ sở hữu tư nhân trong vấn đề môi trường
nước, biển và các bờ biển theo đó không là biển một cách hiệu quả, vừa đảm bảo được
tài sản của riêng ai mà thuộc sở hữu chung lợi ích kinh tế, bảo vệ môi trường biển và
284
- Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học
quyền lợi cho cộng đồng giúp quốc gia có “Commonwelth Tideland”, cần phải thỏa
thể phát triển bền vững. mãn các điều kiện phục vụ vì cộng đồng của
Vương quốc Anh vùng đất này thì mới được DEP cấp giấy
Khi trình bày các quy định của pháp luật phép xây dựng. Những điều kiện phục vụ vì
Vương quốc Anh về Quyền tiếp cận biển của cộng đồng sẽ được DEP quyết định dựa vào
cộng đồng nhóm nghiên cứu sẽ dựa trên từng trường hợp cụ thể.
pháp luật nước Scotland. Luật Scotland thừa quy định chi tiết như sau: Mọi người – bất
nhận chính thức Quyền tiếp cận biển của kể tuổi tác hay tư cách (tức là mọi cá nhân
cộng đồng. Trong Luật cải cách đất đai năm bao gồm cả công dân nước sở tại và người
2003 (Land Reform Act 2003) của Scotland, nước Khoản 1, ĐIều 1 Luật cải cách ruộng
Quyền tiếp cận biển và bờ biển được xem đất 2003 Cá và động vật có vỏ được quy
như một quyền cơ bản của cộng đồng. Cụ định cụ thể trong điều 9.02 tại Code of
thể nó đều có các quyền tiếp cận. Theo đó Massachusetts 310 9.00 (310 CMR 9.00):
cộng đồng được thực hiện một số hoạt động Quy định về chương 91 của MGL Chẳng
như như săn bắn chim, đánh bắt và câu cá, hạn, trong vụ việc giữa giữa Navy Yard
tắm biển, chơi trên cát và các hoạt động dã Four Associates (NYF) và DEP để xây dựng
ngoại khác trên vùng bờ biển và các vùng dự án trên “Commonwelth Tideland” , NYF
nước thủy triều. phải thỏa mãn điều kiện kiện là 75% được
Hoa kỳ dành riêng cho Cơ sở hạ tầng công cộng.
Bang Massachusets Bang New Jersey
Theo luật Massachusets thì vùng đất giữa hai Theo Luật quản lí vùng bờ biển tại New
mực nước thủy triều cao và thấp trung bình là Jersey, công chúng có quyền không hạn chế
“Tideland” và chia vùng này thành “Private đối việc sử dụng vùng bờ biển, bến cảng và
Tideland” và “Commonwelth Tideland” vùng nước cho các hoạt động hàng hải, câu
tương ứng với đất thuộc sở hữu tư nhân và sở cá và các hoạt động giải trí như bơi lội, lướt
hữu chung. sóng, lặn, tắm nắng, đi bộ, chèo thuyền,…
Đối với vùng “Private Tideland”, Quyền tiếp Chính quyền địa phương phải đảm bảo cho
cận vùng biển của cộng đồng được đảm bảo công chúng thực hiện được các hoạt động
qua việc cho phép cộng đồng có quyền câu nêu trên tại cả vùng bờ biển thuộc sở hữu tư
cá, quyền săn bắn chim và quyền điều hướng nhân và thuộc sở hữu chung thông qua thiết
trên vùng này. Quyền câu cá cho phép cư dân kế các con đường song song với đường bờ
được đi bộ hoặc dùng thuyền vào khu vực biển (tiếp cận ngang), xây dựng cầu cảng,
biển này để đánh bắt cá, thu nhặt động vật có khu vực câu cá để phục vụ việc tiếp cận của
vỏ. Quyền săn bắn chim cho phép cư dân người dân. Ngoài ra, pháp luật còn đặt ra vấn
được quyền săn bắn chim chóc trong khu vực đề đảm bảo người dân có thể ngắm biển mà
sở hữu tư nhân này. Cuối cùng là quyền điều không bị cản trở bởi các công trình xây dựng
hướng, quyền này giúp cư dân có thể đi lại như các tòa nhà cao tầng. Dựa vào học
trên bãi biễn, thực hiện các hoạt động lái tàu, thuyết ủy thác công cộng, New Jersey đảm
chơi lướt ván,… Cư dân có thể thực hiện ba bảo quyền tiếp cận biển của cộng đồng thông
quyền này mà không bị bất kỳ ai ngăn cấm qua việc thực thi một số đạo luật bao gồm:
kể cả chủ sở hữu tư nhân. Bên cạnh đó, để Coastal Area Facility Review Act (CAFRA),
tránh sự xây dựng của tư nhân làm hạn chế Waterfront Development Law, Tideland
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng thì những Statutes. Theo đạo luật CAFRA điều kiện
dự án của chủ sở hữu tư nhân phải được cấp đầu tiên để nhà nước phê duyệt các dự án du
phép dưới sự đồng ý của DEP kèm thêm các lịch nằm trong vùng CAFRA chính là phải
điều kiện để đảm bảo quyền cho cộng đồng đảm bảo được Quyền tiếp cận biển của cộng
(như phải dành ra lối đi công cộng). Còn đối đồng đối với các vùng này.
với vùng “Commonwelth Tideland” thì Pháp
người dân người dân có thể thực hiện các Nguyên tắc tiếp cận bờ biển tự do và miễn
hoạt động vui chơi giải trí trên biển mà phí là nguyên tắc xuyên suốt trong pháp luật
không bị cấm. Bên cạnh đó, nếu có tư nhân của Pháp về Quyền tiếp cận biển của cộng
muốn đầu tư xây dựng trên vùng đồng. Trong Bộ luật môi trường quy định
285
- Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học
việc tiếp cận với bãi biển của người đi bộ là những nội dung quy định kỹ thuật thiết lập
tự do và miễn phí trừ trường hợp vì lý do an hành lang bảo vệ bờ biển với một trong các
ninh, quốc phòng, bảo vệ môi trường. mục đích để tạo điều kiện thuận lợi cho
Trong trường hợp các khu vực ven biển có người dân có thể tiếp cận biển. Như vây, nhìn
tài sản tư nhân liền kề với bờ biển thì để đảm tổng thể có thể thấy Luật có đề cập đến
bảo quyền tiếp cận bờ biển của người đi bộ, Quyền tiếp cận biển của cộng đồng nhưng lại
họ phải dành ra một dải đất có chiều rộng 3 chưa cụ thể hóa được quyền này.
mét dọc theo bờ biển. Con đường này nhằm Một số thực tiễn thi hành pháp luật về
đảm bảo quyền tiếp cận theo hướng vuông Quyền tiếp cận biển của cộng đồng tại
góc với bờ biển bằng một đường dẫn được Việt Nam
nối từ các con đường công cộng đến bờ biển. Hiện nay, tình trạng các khu nghỉ dưỡng,
Nếu các chủ sở hữu tư nhân không đảm bảo khách sạn lấn chiếm đất ven biển, ngăn cấm
được điều kiện này thì cơ quan Nhà nước có người dân tiếp cận bãi biển và các phần đất
quyền can thiệp để bảo đảm tính liên tục của ven biển vốn không thuộc địa phận quản lý
con đường. Nếu việc thiết lập các con đường của khu nghỉ dưỡng, khách sạn khá phổ biến.
trên chắc chắn có ảnh hưởng trực tiếp đến tài Điển hình là vụ FLC tại Sầm Sơn, Thanh
sản vật chất của chủ sở hữu tư nhân thì sẽ Hóa khiến người dân không được tiếp cận
được Nhà nước bồi thường. các bãi biển để thực hiện hoạt động vui chơi
Mặc dù phạm vi công cộng không thuộc sở giải trí hay khai thác tài nguyên biển gây ra
hữu của riêng ai và không thể bán dưới bất nhiều bức xúc. Mặc dù các cơ quan chức
kỳ hình thức nào, tuy nhiên Nhà nước có thể năng ở địa phương đều khẳng định mọi
cho tư nhân thuê tạm thời nhằm thực hiện các người dân đều có quyền tiếp cận biển, tuy
dịch vụ công cộng. Bên thuê có quyền thực nhiên rất khó khăn trong việc kiểm soát cũng
hiện các hoạt động theo mục đích của mình như cưỡng chế các khu nghỉ dưỡng, khách
nhưng phải luôn đảm bảo những đặc tính tự sạn vì pháp luật hiện hành chưa có quy định
nhiên của khu vực này, duy trì việc tiếp cận cụ thể.
tự do và miễn phí cho người dân. Thời hạn
của hợp đồng này là không quá 12 năm. KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ
Ngoài ra, một người hoặc tổ chức có thể Một số ý kiến đề xuất cho pháp luật Việt
chiếm một không gian trong một khoản thời Nam:
gian nhất định thông qua giấy phép tạm Thứ nhất, khái niệm Quyền tiếp cận biển của
chiếm (AOT). Việc cấp phép này nhằm mục người dân chuyển thành Quyền tiếp cận biển
đích tạo điều kiện cho tư nhân xây dựng, tổ của cộng đồng;
chức, quản lý các khu neo đậu, các thiết bị Thứ hai, phạm vi của quyền cần đảm bảo các
sản xuất mà không ảnh hưởng đến phong hoạt động vui chơi giải trí và sử dụng của
cảnh nơi đây. Việc cấp phép này mang tính người dân trên ba phương diện tiếp cận dọc,
tạm thời và có thể hủy ngang bất cứ lúc nào tiếp cận ngang và tiếp cận trực quan. Theo
nếu có ảnh hưởng đến lợi ích khu vực hay lợi đó, hoạt động nhằm mục đích giải trí là: bơi
ích công cộng. lội, tắm biển, câu cá, tắm nắng, đi lại tự do,
Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi chơi các môn thể thao trên biển, dã ngoại và
hành pháp luật về Quyền tiếp cận biển của một số hoạt động giải trí khác. Hoạt động sử
cộng đồng tại Việt Nam dụng bao gồm: khai thác một số loại hải sản
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng trong nhất định, bến bãi neo đậu tàu thuyền cho
pháp luật Việt Nam hiện nay ngư dân nhằm tạo điều kiện khai thác hải
Luật tài nguyên môi trường biển và hải đảo sản,… Ngoài ra, khi cấp phép xây dựng các
năm 2015 đã lần đầu tiên đề cập đến Quyền dự án ven biển cần bổ sung thêm điều kiện
tiếp cận biển của cộng đồng. Tuy nhiên, hiện được cấp phép là phải đảm bảo được Quyền
nay chưa có một văn bản dưới luật nào quy tiếp cận biển của người dân
định cụ thể về định nghĩa và phạm vi áp dụng Thứ ba, về quy hoạch đô thị tổng thể, Chính
của quyền này. Tại Nghị định 40/2016/NĐ- phủ đã phê duyệt Chiến lược và Kế hoạch
CP và Thông tư 26/2016/TT-BTNMT quy hành động thực hiện Chiến Lược quản lý
định về “Hành lang bảo vệ bờ biển” và vùng đới bờ Việt Nam để thực hiện “quy
286
- Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học
hoạch tổng thể khai thác sử dụng vững bền người dân đối với dự án ven biển vừa và
tài nguyên vùng bờ” trong Luật Tài nguyên lớn, đối với quy hoạch tổng thể
môi trường biển và hải đảo. Chiến lược này Thứ năm, thông tin đến người dân về quyền
cần phải bổ sung thêm Quyền tiếp cận biển tiếp cận biển qua kênh phát thanh, các trang
của cộng đồng để đảm bảo được quyền và mạng xã hội và thành lập website quản lý
nghĩa vụ của người dân trong việc xây dựng, vùng bờ biển ngoài mục đích quản lý, bảo
phát triển vùng đới bờ. vệ vùng bờ biển mà còn để mọi người có
Thứ tư, thiết lập quy trình lấy ý kiến của thể nắm bắt thông tin một cách dễ dàng.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
ALIYA T.FELIX. (2015), “Take Back the Beach” An Analysis of the Need for Enforcement of
Beach Access Rights for U.S. Virgin Islanders. Floria A&M University Law.
DEBORAH MONGEAU. (2003). Public Beach Access: An Annotated Bibliography.
University of Maine School of Law.
JON S. CORZINE, GOVERNOR LISA P. JACKSON,2006, Public access in New Jersey.
New Jersey Department of Enviromental Protection.
287
nguon tai.lieu . vn
