Xem mẫu
Xã hội học số 3 (123), 2013
NGHIÊN CỨU VỀ HỢP TÁC CÔNG-TƯ Ở VIỆT NAM
TRONG ĐIỀU KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ
NGÔ NGỌC THẮNG
Quan hệ đối tác Công-Tư (PPP) được coi là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà
nước có được cơ sở hạ tầng cần thiết phục vụ lợi ích công và phát triển kinh tế-xã hội. Tầm
quan trọng này đã được khẳng định không chỉ ở các nước châu Âu mà còn cả ở các nước
ASEAN và nhiều nước khác trên thế giới. Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế
(IMF) đánh giá rằng chính các nước đang phát triển là những nước sử dụng nhiều nhất PPP,
coi đây là các công cụ cải cách quan trọng lĩnh vực quản lý công.
Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào
ở Pháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở
New York cũng vào thế kỷ 19. Theo Yescombe, tác giả cuốn Public - Private Partnerships:
Principles of Policy and Finance (tạm dịch là Hợp tác công - tư: các nguyên lý chính sách và
tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ hợp tác công-tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương
trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950. Kể từ
thập niên 1980, thuật ngữ hợp tác công-tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp
tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công
cộng.
Trong lịch sử quản lý phát triển Việt Nam, đã từng xuất hiện hình thức PPP. Chẳng hạn,
vào thời nhà Trần đã thực hiện chính sách "ngụ binh ư nông" và cho phép quân đội được sản
xuất nông nghiệp để tự cân đối quân lương dự phòng cho các chiến lược phát triển dài hạn của
quân đội. Các quyết sách của nhà Trần đã tạo ra sự phát triển mạnh mẽ của quân đội và tăng
cường sự gắn kết của mối quan hệ quân với dân. Nhà Lê, trong Bộ Luật Hồng Đức và Bản đồ
Hồng Đức đã áp dụng phổ biến Mô hình quản lý Bát hoàng Kỳ. Thời nhà Nguyễn thực hiện
chủ trương cho phép tù nhân được khai khẩn tại các vùng đất hoang, đất ven biển. Nhờ vậy,
nhà Nguyễn đã cải tạo được và đóng góp cho đất nước các vùng đất phì nhiêu tại Ninh Bình và
Thanh Hóa như ngày nay.
Hiện tại phương thức PPP đang là vấn đề nóng hổi tại Việt Nam. Khái niệm hợp tác công
- tư thường gắn với mô hình BOT (hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao), BT (hợp
đồng xây dựng - chuyển giao), BTO (hợp đồng xây dựng - chuyển giao - vận hành), BOO (hợp
đồng xây dựng - sở hữu - vận hành). Trên thực tế có nhiều hình thức hợp tác công - tư với
nhiều cấp độ khác nhau về chia sẻ trách nhiệm và rủi ro từ hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản
lý, hợp đồng cho thuê, nhượng quyền… Các dự án PPP của Việt Nam đang ưu tiên vào các
lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng “cứng” như đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà
đường bộ, hệ thống thu gom xử lý chất thải, nhà máy điện, nước, cơ sở hạ tầng mềm về y tế,
PGS.TS, Học viện Chính trị-Hành chính Khu vực 1, Chủ nhiệm Đề tài Khoa học cấp Nhà nước (2012-2015):
“Hợp tác công tư ở Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”.
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
Xã hội học số 3 (123), 2013
giáo dục, công nghệ thông tin…
Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư vừa được Thủ tướng Chính phủ
ban hành theo quyết định 71/2010/TTg, trong đó PPP được định nghĩa là “việc Nhà nước và
Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công
trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Tuy nhiên, trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội
nhập quốc tế như hiện nay, thì hợp tác công-tư là một vấn đề rất mới và cấp thiết cần được
nghiên cứu cả trên phương diện khoa học, thực tiễn và thể chế-chính sách.
Thứ nhất, về phương diện khoa học, tính cấp thiết và ý nghĩa của nghiên cứu hợp tác
công tư xuất phát từ nhu cầu Việt Nam hóa lý thuyết hợp tác công-tư vốn phát sinh từ các nước
phương Tây; hoàn thiện và thống nhất khái niệm hợp tác công-tư; xây dựng bộ môn Kinh tế
học hợp tác công-tư và Chính sách hợp tác công-tư ở Việt Nam. Điều này được luận giải ở mấy
khía cạnh sau đây:
(i) Các lý thuyết về hợp tác công-tư vốn phát sinh từ các nước phương Tây, mà mỗi
trường phái thường bị chế định bởi chủ thuyết phát triển khác nhau. Những lý thuyết gia theo
tư tưởng xã hội chủ nghĩa (cải cách) đề cao vai trò của khu vực công trong quản lý và phát
triển xã hội, nhất là qua thử thách khủng hoảng kinh tế-tài chính thế giới 2008-2010, thừa
nhận sự tham gia của khu vực tư nhân có giới hạn. Những lý thuyết gia theo Chủ nghĩa Tân
tự do cổ vũ cho mở rộng vai trò của tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công, thu hẹp phạm
vi của nhà nước càng nhiều càng tốt, thậm chí nhiều nước còn tư nhân hóa một số lĩnh vực
dịch vụ công trước đây do nhà nước đảm nhiệm. Những lý thuyết gia theo Chủ nghĩa Dân
chủ xã hội, tuy thừa nhận kinh tế thị trường, nhưng luôn nhấn mạnh đến vai trò nhà nước và
hợp tác công-tư. Trước vô số các lý thuyết tác động đến nước ta trong những năm qua đòi
hỏi phải có sự tỉnh táo, bởi có người đồng nhất mở rộng khu vực tư nhân với tư nhân hóa,
còn bộ phận khác lại cường điệu hóa vai trò của nhà nước gây nên tình trạng trì trệ của khu
vực công, không khai thác được vai trò, lợi thế của khu vực tư nhân trong cung ứng dịch vụ
công. Do đó, Việt Nam hóa các lý thuyết ngoại sinh là nhu cầu khoa học mang ý nghĩa thực
tiễn cấp bách. Đề tài này được triển khai sẽ là một đóng góp bước đầu vào thực hiện nhiệm
vụ đầy khó khăn này, qua đó định hình khung lý thuyết hợp tác công-tư phù hợp đặc điểm
nước ta hiện nay.
(ii) Về hoàn thiện và thống nhất khái niệm hợp tác công-tư. Khái niệm hợp tác công-tư
(Private Public Partnership) vẫn là điều mới mẻ đối với Việt Nam, nội hàm của nó chưa rõ
ràng và thiếu định nghĩa thống nhất trong giới nghiên cứu cũng như các nhà hoạch định chính
sách. Có người hiểu hợp tác công-tư đồng nhất với xã hội hóa dịch vụ công. Người khác lại
hiểu hợp tác công-tư chỉ giới hạn ở hình thức đầu tư BOT (Hợp đồng Xây dựng - Vận hành
- Chuyển giao), BTO (Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành) hoặc BT (Hợp đồng
Xây dựng - Chuyển giao) giữa nhà nước và các tổ chức tư nhân khi thực hiện các dự án xây
dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật. Có người lại hiểu hợp tác công-tư là nhà nước và tư nhân cùng
góp vốn để thực hiện một công trình, dự án nào đó theo mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước.
Không ít người xem hợp tác công-tư là nhà nước ủy quyền cho tư nhân một phần những hạng
mục vốn trước đây do nhà nước nắm giữ nhưng không làm mất đi trách nhiệm của nhà nước.
Người khác lại có quan niệm rộng hơn khi xem hợp tác công-tư là thu hút tư nhân tham gia
bất cứ lĩnh vực nào mà họ có thế mạnh trong cung ứng dịch vụ công, còn nhà nước làm bất
cứ những gì có thể để tư nhân mạnh lên khi cung ứng dịch vụ công... Tất cả những viện dẫn
nêu trên cho thấy còn thiếu một định nghĩa rõ ràng về hợp tác công-tư làm cơ sở cho các
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
Xã hội học số 3 (123), 2013
nghiên cứu cơ bản và hoạch định chính sách. Khoảng trống đó cần phải được khỏa lấp trong
đề tài khoa học này.
(iii) Các ngành khoa học hiện có ở Việt Nam như Kinh tế học công cộng, Chính sách
công, Hành chính công gặp những giới hạn khi nghiên cứu hợp tác công-tư. Hay nói cách khác,
đối tượng nghiên cứu của các ngành khoa học này chủ yếu tập trung vào khu vực công mà ít
nghiên cứu khu vực tư nhân, hoặc tách biệt giữa khu vực công với khu vực tư nhân. Có trường
phái cường điệu hóa vai trò của khu vực công, trường phái khác lại cổ vũ cho mở rộng vai trò
và phạm vi của khu vực tư nhân trong tham gia cung ứng các dịch vụ công, đối lập hai khu vực
này. Rất thiếu những ngành khoa học nghiên cứu quan hệ hợp tác, cộng sinh, tương hỗ giữa
khu vực công và khu vực tư trong cơ cấu tổng thể đời sống kinh tế-xã hội. Khoảng trống này
đang hối thúc phải sớm xây dựng các ngành: Kinh tế học hợp tác công-tư, Chính sách hợp tác
công-tư. Với ý nghĩa đó, nghiên cứu của đề tài này sẽ góp phần đặt nền móng cho hình thành
các ngành khoa học Kinh tế học hợp tác công tư và Chính sách hợp tác công-tư ở Việt Nam.
Thứ hai, về phương diện thực tiễn, nghiên cứu hợp tác công-tư sẽ tìm ra giải pháp hữu
dụng nhằm khắc phục tình trạng tách biệt công-tư hiện nay, đảm bảo kết nối hai khu vực này
thành một phức thể trong đời sống kinh tế-xã hội; năng động hóa khu vực công; thúc đẩy bình
đẳng giữa khu vực tư với khu vực công trong thực hiện các mục tiêu quốc kế, dân sinh, tránh
phân biệt đối xử; góp phần nâng cao hiệu quả kinh tế-xã hội; phòng và chống tham nhũng, lãng
phí; nâng cao chất lượng sản phẩm và dịch vụ thỏa mãn nhu cầu người tiêu dùng.
(i) Hợp tác công-tư là cơ hội khắc phục tình trạng phân tách cơ học giữa khu vực công
và khu vực tư, phân biệt đối xử với khu vực tư nhân, tìm cơ chế kết nối hai khu vực này trong
thực hiện các mục tiêu quốc kế, dân sinh, đặc biệt là trong cung ứng các dịch vụ công. Hiện
nay vẫn còn tình trạng cường điệu hóa vai trò của khu vực công trong quản lý và phát triển xã
hội, trong cung ứng các dịch vụ công, tiếp tục đẩy gánh nặng về phía nhà nước, gây nên các
tình trạng lãng phí, trì trệ, chậm hiện đại hóa khu vực công. Đồng thời, nó cũng cản trở quá
trình thực hiện quyền bình đẳng giữa khu vực tư nhân với khu vực nhà nước trong phát triển
kinh tế-xã hội, duy trì tình trạng phân biệt đối xử. Do đó, nghiên cứu hợp tác, kết nối giữa khu
vực công với khu vực tư thành một phức thể sẽ cho phép phát huy sức mạnh của toàn bộ đời
sống kinh tế, xã hội, thể chế nhà nước - một vấn đề còn ít được đề cập từ trước tới nay.
(ii) Hợp tác công-tư nhằm tìm động lực cải cách và năng động hóa khu vực công, khắc
phục các biểu hiện trì trệ, lãng phí, tham nhũng, chia sẻ rủi ro giữa nhà nước với tư nhân.
Cường điệu hóa khu vực công đã đẩy đầu tư công tăng, gây gánh nặng nợ công, lạm phát và
bất ổn kinh tế vĩ mô, ít đưa lại hiệu quả kinh tế đối với các dự án sử dụng nguồn lực công. Do
đó, để thúc đẩy cải cách khu vực công đi vào chiều sâu, năng động hóa vai trò của khu vực
công, đòi hỏi phải đi tìm khả năng hợp tác với khu vực tư nhân, nhất là mở rộng sự tham gia
đầu tư của tư nhân vào phát triển dịch vụ công, áp dụng các phương thức quản lý của tư nhân
vào quản lý và phát triển xã hội mang lại hiệu quả cao hơn, chia sẻ trách nhiệm giữa nhà nước
và tư nhân khi giải quyết các mục tiêu quốc kế, dân sinh. Mở rộng hợp tác công-tư có thể giải
quyết nhiều bế tắc của quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước, xây dựng các mô hình hỗn
hợp có khả năng phát huy lợi thế của khu vực công và khu vực tư trong phát triển kinh tế-xã
hội. Hợp tác công-tư còn cho phép tranh thủ nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, đẩy
nhanh hiện đại hóa hệ thống giao thông vận tải, liên lạc, thủy lợi, viễn thông, nước sạch,... Hợp
tác công-tư còn đảm bảo cho tư nhân tham gia cung ứng các dịch vụ xã hội, nhất là giáo dục
và y tế, nhờ đó gia tăng phúc lợi phi thu nhập cho người dân, đảm bảo quyền hưởng dụng của
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
Xã hội học số 3 (123), 2013
con người đối với các dịch vụ xã hội thiết yếu, cơ bản (học hành, chữa bệnh). Rõ ràng, thực
tiễn những năm qua cho thấy, nếu chỉ giới hạn ở trách nhiệm nhà nước thì không những hạn
chế về nguồn lực đầu tư, các dự án triển khai chậm tiến độ, mà còn tạo tình trạng kém hiệu quả
kinh tế, lãng phí xảy ra ở nhiều khâu, nhiều nơi. Do đó, hợp tác công-tư là một giải pháp có vai
trò năng động hóa và lành mạnh hóa hoạt động của khu vực công, thúc đẩy cải cách khu vực
công đi vào chiều sâu.
(iii) Hợp tác công-tư còn là cơ hội xác tín trách nhiệm của nhà nước đối với sự phát triển
của khu vực tư nhân gắn chặt với các chương trình, dự án cụ thể. Một thực tế ở Việt Nam là
nhà nước ít hỗ trợ cho khu vực tư nhân phát triển trong quá trình xã hội hóa các dịch vụ công.
Tư nhân ít có cơ hội tiếp cận các nguồn lực công, buộc phải dựa vào nguồn phí thu được từ
khách hàng, đẩy giá sản phẩm hàng hóa và dịch vụ tăng lên mà ít kèm theo cải thiện chất lượng.
Điều đó có thể thấy ở các mô hình giáo dục tư thục, y tế tư nhân không có sự hỗ trợ của nhà
nước về mặt bằng đất đai, vốn ưu đãi, chuyên môn nghiệp vụ,… buộc các nhà đầu tư phải đặt
ra mức phí cao ngoài khả năng chi trả của người tiêu dùng, đặc biệt đối với người nghèo, tiếp
tục đẩy bất công xã hội lên cao. Do đó, hợp tác công-tư là cơ hội để nhà nước xác tín lại trách
nhiệm và nghĩa vụ của mình đối với khu vực tư nhân bằng những hỗ trợ cụ thể từ chính sách,
cơ chế đến nguồn lực.
(iv) Hợp tác công-tư còn nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ, đáp ứng nhu cầu thụ hưởng
các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ của người tiêu dùng. Một thực tế ở nước ta hiện nay là sản
phẩm hàng hóa và dịch vụ do nhà nước cung ứng bao giờ cũng bị hạn chế về chất lượng, chậm
trễ về thời gian, quan liêu về tinh thần thái độ phục vụ khách hàng. Chất lượng sản phẩm hàng
hóa và dịch vụ thấp có phần do hạn chế về nguồn lực đầu tư, nhưng mặt khác do trách nhiệm
của các chủ thể nhà nước bao giờ cũng kém hơn khu vực tư nhân. Chậm trễ về thời gian chờ
đợi gây nên tâm lý mỏi mệt đối với khách hàng, trong nhiều trường hợp còn dẫn tới những hậu
quả nghiêm trọng. Tinh thần, thái độ phục vụ trong khu vực công cũng còn rất nhiều điều gây
bức xúc cho khách hàng. Trong điều kiện đó, để mong đợi một sản phẩm hàng hóa và dịch vụ
có chất lượng tốt hơn, thời gian được phục vụ nhanh hơn, tinh thần và thái độ phục vụ tốt hơn,
người tiêu dùng phải chi trả nhiều loại phí phi chính thức khác nhau. Điều đó không những gây
thêm khó khăn cho đời sống người dân, mà còn ảnh hưởng đến uy tín của nhà nước, của hệ
thống cung ứng các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ công. Do đó, hợp tác công-tư là một phương
thức rất quan trọng nhằm nâng cao chất lượng sản phẩm hàng hóa và dịch vụ, tăng cường trách
nhiệm của những người phục vụ, đáp ứng mong đợi của người tiêu dùng.
Thứ ba, về phương diện thể chế-chính sách, hợp tác công-tư trong quản lý và phát
triển xã hội là vấn đề mới, còn không ít bất cập và khoảng trống của hệ thống thể chế-chính
sách. Do đó, với nghiên cứu này, nếu tìm được phương thức chuyển giao thích ứng, sẽ góp
phần hình thành nhận thức chung trong xã hội về hợp tác công tư, bổ sung những thể chế-chính
sách còn thiếu sót, hiện đại hóa những thể chế-chính sách lạc hậu trước chuyển biến của thực
tiễn, đồng bộ hóa hệ thống thể chế-chính sách quản lý và phát triển xã hội.
(i) Hệ thống luật pháp về hợp tác công-tư ở Việt Nam vẫn còn thiếu và yếu, nhất là chưa
tạo được hành lang pháp lý thông thoáng đảm bảo đầy đủ quyền của khu vực tư nhân tham gia
cung ứng hàng hóa và dịch vụ cũng như ghi nhận trách nhiệm, nghĩa vụ của nhà nước đối với
quá trình phát triển của khu vực tư nhân. Hạn chế của luật pháp không những cản trở đến khả
năng hợp tác giữa khu vực tư với khu vực công, mà còn tạo nên các kẽ hở để nhân viên nhà
nước gây phiền nhiễu đối với khu vực tư nhân, tạo tâm lý kỳ thị trong xã hội đối với kinh tế tư
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
Xã hội học số 3 (123), 2013
nhân. Hành lang pháp lý không đầy đủ cũng gây nghi ngại đối với các nhà đầu tư tư nhân khi
tham gia vào nhiều hạng mục công trình công cộng, đặc biệt là các hình thức đầu tư BOT, BTO
hoặc BT. Nghi ngại của họ là các khoản đầu tư này có được đảm bảo thu hồi vốn hay không,
hợp tác với nhà nước trong tương lai ra sao? Pháp luật thiếu đồng bộ cũng tạo kẻ hở cho một
bộ phận công chức nhà nước lập các công ty tư nhân “sân sau” tham gia các dự án hợp tác
công-tư, tiếp tục gây thiệt hại cho nhà nước, làm biến dạng bản chất hợp tác công-tư, tạo môi
trường cho xuất hiện những hình thức tham nhũng tinh vi hơn. Thực trạng đó chỉ được ngăn
chặn bằng một hệ thống pháp luật đồng bộ, trong đó bao hàm cả việc điều chỉnh đội ngũ công
chức ở những lĩnh vực “nhạy cảm” liên quan đến hợp tác công-tư. Vì vậy, kết quả nghiên cứu
của đề tài đòi hỏi phải tìm kiếm được giải pháp xây dựng hệ thống luật pháp đồng bộ làm cơ
sở cho điều chỉnh hợp tác công-tư đúng hướng, tránh bị lợi dụng gây thiệt hại cho nhà nước và
biến dạng bản chất hợp tác công-tư.
(ii) Trong khi hệ thống pháp luật còn thiếu đồng bộ thì cơ chế, chính sách cũng còn không
ít bất cập, bao gồm cả chính sách vĩ mô, chính sách ngành và chính sách địa phương. Các chính
sách này tạo nên các lợi ích cục bộ, cản trở hợp tác công-tư hoặc điều chỉnh quan hệ hợp tác
công-tư theo chiều hướng gây thua thiệt cho nhà nước và người dân, phục vụ cho lợi ích nhóm.
Do đó, đề tài này được thực hiện kèm theo là các kiến nghị giải pháp phòng ngừa (cái chưa
hình thành) và hóa giải (cái đã hình thành) các nhóm lợi ích tạo lợi thế tác động vào chính sách
làm biến dạng bản chất hợp tác công-tư, hoàn thiện hệ thống chính sách ngành và chính sách
địa phương. Tất nhiên, đây là công việc rất phức tạp, đòi hỏi không chỉ ở nghiên cứu lý thuyết
mà cả tổng kết thực tiễn, đảm bảo sự tham gia của các nhà hoạch định chính sách.
(iii) Hợp tác công-tư được thúc đẩy cũng đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về
hội nhập quốc tế, đảm bảo cho hợp tác công-tư không chỉ đối với các doanh nghiệp/đơn vị sự
nghiệp trong nước mà cả tư nhân nước ngoài tham gia. Quá trình hội nhập đang đòi hỏi phải rà
soát lại tất cả hệ thống pháp luật với những gì đã cam kết phải tuân thủ, những gì thiếu vắng
phải bổ sung, những gì bảo hộ lợi ích quốc gia bằng phương thức phi truyền thống cần nghiên
cứu, xây dựng. Triển khai nghiên cứu đề tài này cũng là cơ hội rà soát, đánh giá lại hệ thống
thể chế, luật pháp về hội nhập quốc tế liên quan đến hợp tác công-tư, đảm bảo cho Việt Nam
thực hiện nghiêm túc cam kết hội nhập, đồng thời cấu trúc lại hệ thống luật pháp cho phù hợp
yêu cầu của thời kỳ mới.
Như vậy có thể nói, xuất phát từ nhu cầu xây dựng những ngành khoa học mới (trước hết
là các ngành Kinh tế học hợp tác công-tư, Chính sách công-tư); từ sự hối thúc của thực tiễn
hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư; từ đòi hỏi hoàn thiện thể chế-luật pháp trong quản lý
và phát triển xã hội, nghiên cứu vấn đề “Hợp tác công-tư ở nước ta trong điều kiện kinh tế thị
trường và hội nhập quốc tế” là rất cần thiết. Thực hiện thành công đề tài sẽ là đóng góp vào
xây dựng và phát triển một số ngành khoa học mới, đáp ứng nhu cầu thực tiễn, hoàn thiện chính
sách hợp tác công-tư ở cả cấp độ vĩ mô, ngành và địa phương.
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
nguon tai.lieu . vn
NGHIÊN CỨU VỀ HỢP TÁC CÔNG-TƯ Ở VIỆT NAM
TRONG ĐIỀU KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ
NGÔ NGỌC THẮNG
Quan hệ đối tác Công-Tư (PPP) được coi là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà
nước có được cơ sở hạ tầng cần thiết phục vụ lợi ích công và phát triển kinh tế-xã hội. Tầm
quan trọng này đã được khẳng định không chỉ ở các nước châu Âu mà còn cả ở các nước
ASEAN và nhiều nước khác trên thế giới. Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế
(IMF) đánh giá rằng chính các nước đang phát triển là những nước sử dụng nhiều nhất PPP,
coi đây là các công cụ cải cách quan trọng lĩnh vực quản lý công.
Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào
ở Pháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở
New York cũng vào thế kỷ 19. Theo Yescombe, tác giả cuốn Public - Private Partnerships:
Principles of Policy and Finance (tạm dịch là Hợp tác công - tư: các nguyên lý chính sách và
tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ hợp tác công-tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương
trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950. Kể từ
thập niên 1980, thuật ngữ hợp tác công-tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp
tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công
cộng.
Trong lịch sử quản lý phát triển Việt Nam, đã từng xuất hiện hình thức PPP. Chẳng hạn,
vào thời nhà Trần đã thực hiện chính sách "ngụ binh ư nông" và cho phép quân đội được sản
xuất nông nghiệp để tự cân đối quân lương dự phòng cho các chiến lược phát triển dài hạn của
quân đội. Các quyết sách của nhà Trần đã tạo ra sự phát triển mạnh mẽ của quân đội và tăng
cường sự gắn kết của mối quan hệ quân với dân. Nhà Lê, trong Bộ Luật Hồng Đức và Bản đồ
Hồng Đức đã áp dụng phổ biến Mô hình quản lý Bát hoàng Kỳ. Thời nhà Nguyễn thực hiện
chủ trương cho phép tù nhân được khai khẩn tại các vùng đất hoang, đất ven biển. Nhờ vậy,
nhà Nguyễn đã cải tạo được và đóng góp cho đất nước các vùng đất phì nhiêu tại Ninh Bình và
Thanh Hóa như ngày nay.
Hiện tại phương thức PPP đang là vấn đề nóng hổi tại Việt Nam. Khái niệm hợp tác công
- tư thường gắn với mô hình BOT (hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao), BT (hợp
đồng xây dựng - chuyển giao), BTO (hợp đồng xây dựng - chuyển giao - vận hành), BOO (hợp
đồng xây dựng - sở hữu - vận hành). Trên thực tế có nhiều hình thức hợp tác công - tư với
nhiều cấp độ khác nhau về chia sẻ trách nhiệm và rủi ro từ hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản
lý, hợp đồng cho thuê, nhượng quyền… Các dự án PPP của Việt Nam đang ưu tiên vào các
lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng “cứng” như đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà
đường bộ, hệ thống thu gom xử lý chất thải, nhà máy điện, nước, cơ sở hạ tầng mềm về y tế,
PGS.TS, Học viện Chính trị-Hành chính Khu vực 1, Chủ nhiệm Đề tài Khoa học cấp Nhà nước (2012-2015):
“Hợp tác công tư ở Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”.
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
Xã hội học số 3 (123), 2013
giáo dục, công nghệ thông tin…
Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư vừa được Thủ tướng Chính phủ
ban hành theo quyết định 71/2010/TTg, trong đó PPP được định nghĩa là “việc Nhà nước và
Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công
trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Tuy nhiên, trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội
nhập quốc tế như hiện nay, thì hợp tác công-tư là một vấn đề rất mới và cấp thiết cần được
nghiên cứu cả trên phương diện khoa học, thực tiễn và thể chế-chính sách.
Thứ nhất, về phương diện khoa học, tính cấp thiết và ý nghĩa của nghiên cứu hợp tác
công tư xuất phát từ nhu cầu Việt Nam hóa lý thuyết hợp tác công-tư vốn phát sinh từ các nước
phương Tây; hoàn thiện và thống nhất khái niệm hợp tác công-tư; xây dựng bộ môn Kinh tế
học hợp tác công-tư và Chính sách hợp tác công-tư ở Việt Nam. Điều này được luận giải ở mấy
khía cạnh sau đây:
(i) Các lý thuyết về hợp tác công-tư vốn phát sinh từ các nước phương Tây, mà mỗi
trường phái thường bị chế định bởi chủ thuyết phát triển khác nhau. Những lý thuyết gia theo
tư tưởng xã hội chủ nghĩa (cải cách) đề cao vai trò của khu vực công trong quản lý và phát
triển xã hội, nhất là qua thử thách khủng hoảng kinh tế-tài chính thế giới 2008-2010, thừa
nhận sự tham gia của khu vực tư nhân có giới hạn. Những lý thuyết gia theo Chủ nghĩa Tân
tự do cổ vũ cho mở rộng vai trò của tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công, thu hẹp phạm
vi của nhà nước càng nhiều càng tốt, thậm chí nhiều nước còn tư nhân hóa một số lĩnh vực
dịch vụ công trước đây do nhà nước đảm nhiệm. Những lý thuyết gia theo Chủ nghĩa Dân
chủ xã hội, tuy thừa nhận kinh tế thị trường, nhưng luôn nhấn mạnh đến vai trò nhà nước và
hợp tác công-tư. Trước vô số các lý thuyết tác động đến nước ta trong những năm qua đòi
hỏi phải có sự tỉnh táo, bởi có người đồng nhất mở rộng khu vực tư nhân với tư nhân hóa,
còn bộ phận khác lại cường điệu hóa vai trò của nhà nước gây nên tình trạng trì trệ của khu
vực công, không khai thác được vai trò, lợi thế của khu vực tư nhân trong cung ứng dịch vụ
công. Do đó, Việt Nam hóa các lý thuyết ngoại sinh là nhu cầu khoa học mang ý nghĩa thực
tiễn cấp bách. Đề tài này được triển khai sẽ là một đóng góp bước đầu vào thực hiện nhiệm
vụ đầy khó khăn này, qua đó định hình khung lý thuyết hợp tác công-tư phù hợp đặc điểm
nước ta hiện nay.
(ii) Về hoàn thiện và thống nhất khái niệm hợp tác công-tư. Khái niệm hợp tác công-tư
(Private Public Partnership) vẫn là điều mới mẻ đối với Việt Nam, nội hàm của nó chưa rõ
ràng và thiếu định nghĩa thống nhất trong giới nghiên cứu cũng như các nhà hoạch định chính
sách. Có người hiểu hợp tác công-tư đồng nhất với xã hội hóa dịch vụ công. Người khác lại
hiểu hợp tác công-tư chỉ giới hạn ở hình thức đầu tư BOT (Hợp đồng Xây dựng - Vận hành
- Chuyển giao), BTO (Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành) hoặc BT (Hợp đồng
Xây dựng - Chuyển giao) giữa nhà nước và các tổ chức tư nhân khi thực hiện các dự án xây
dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật. Có người lại hiểu hợp tác công-tư là nhà nước và tư nhân cùng
góp vốn để thực hiện một công trình, dự án nào đó theo mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước.
Không ít người xem hợp tác công-tư là nhà nước ủy quyền cho tư nhân một phần những hạng
mục vốn trước đây do nhà nước nắm giữ nhưng không làm mất đi trách nhiệm của nhà nước.
Người khác lại có quan niệm rộng hơn khi xem hợp tác công-tư là thu hút tư nhân tham gia
bất cứ lĩnh vực nào mà họ có thế mạnh trong cung ứng dịch vụ công, còn nhà nước làm bất
cứ những gì có thể để tư nhân mạnh lên khi cung ứng dịch vụ công... Tất cả những viện dẫn
nêu trên cho thấy còn thiếu một định nghĩa rõ ràng về hợp tác công-tư làm cơ sở cho các
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
Xã hội học số 3 (123), 2013
nghiên cứu cơ bản và hoạch định chính sách. Khoảng trống đó cần phải được khỏa lấp trong
đề tài khoa học này.
(iii) Các ngành khoa học hiện có ở Việt Nam như Kinh tế học công cộng, Chính sách
công, Hành chính công gặp những giới hạn khi nghiên cứu hợp tác công-tư. Hay nói cách khác,
đối tượng nghiên cứu của các ngành khoa học này chủ yếu tập trung vào khu vực công mà ít
nghiên cứu khu vực tư nhân, hoặc tách biệt giữa khu vực công với khu vực tư nhân. Có trường
phái cường điệu hóa vai trò của khu vực công, trường phái khác lại cổ vũ cho mở rộng vai trò
và phạm vi của khu vực tư nhân trong tham gia cung ứng các dịch vụ công, đối lập hai khu vực
này. Rất thiếu những ngành khoa học nghiên cứu quan hệ hợp tác, cộng sinh, tương hỗ giữa
khu vực công và khu vực tư trong cơ cấu tổng thể đời sống kinh tế-xã hội. Khoảng trống này
đang hối thúc phải sớm xây dựng các ngành: Kinh tế học hợp tác công-tư, Chính sách hợp tác
công-tư. Với ý nghĩa đó, nghiên cứu của đề tài này sẽ góp phần đặt nền móng cho hình thành
các ngành khoa học Kinh tế học hợp tác công tư và Chính sách hợp tác công-tư ở Việt Nam.
Thứ hai, về phương diện thực tiễn, nghiên cứu hợp tác công-tư sẽ tìm ra giải pháp hữu
dụng nhằm khắc phục tình trạng tách biệt công-tư hiện nay, đảm bảo kết nối hai khu vực này
thành một phức thể trong đời sống kinh tế-xã hội; năng động hóa khu vực công; thúc đẩy bình
đẳng giữa khu vực tư với khu vực công trong thực hiện các mục tiêu quốc kế, dân sinh, tránh
phân biệt đối xử; góp phần nâng cao hiệu quả kinh tế-xã hội; phòng và chống tham nhũng, lãng
phí; nâng cao chất lượng sản phẩm và dịch vụ thỏa mãn nhu cầu người tiêu dùng.
(i) Hợp tác công-tư là cơ hội khắc phục tình trạng phân tách cơ học giữa khu vực công
và khu vực tư, phân biệt đối xử với khu vực tư nhân, tìm cơ chế kết nối hai khu vực này trong
thực hiện các mục tiêu quốc kế, dân sinh, đặc biệt là trong cung ứng các dịch vụ công. Hiện
nay vẫn còn tình trạng cường điệu hóa vai trò của khu vực công trong quản lý và phát triển xã
hội, trong cung ứng các dịch vụ công, tiếp tục đẩy gánh nặng về phía nhà nước, gây nên các
tình trạng lãng phí, trì trệ, chậm hiện đại hóa khu vực công. Đồng thời, nó cũng cản trở quá
trình thực hiện quyền bình đẳng giữa khu vực tư nhân với khu vực nhà nước trong phát triển
kinh tế-xã hội, duy trì tình trạng phân biệt đối xử. Do đó, nghiên cứu hợp tác, kết nối giữa khu
vực công với khu vực tư thành một phức thể sẽ cho phép phát huy sức mạnh của toàn bộ đời
sống kinh tế, xã hội, thể chế nhà nước - một vấn đề còn ít được đề cập từ trước tới nay.
(ii) Hợp tác công-tư nhằm tìm động lực cải cách và năng động hóa khu vực công, khắc
phục các biểu hiện trì trệ, lãng phí, tham nhũng, chia sẻ rủi ro giữa nhà nước với tư nhân.
Cường điệu hóa khu vực công đã đẩy đầu tư công tăng, gây gánh nặng nợ công, lạm phát và
bất ổn kinh tế vĩ mô, ít đưa lại hiệu quả kinh tế đối với các dự án sử dụng nguồn lực công. Do
đó, để thúc đẩy cải cách khu vực công đi vào chiều sâu, năng động hóa vai trò của khu vực
công, đòi hỏi phải đi tìm khả năng hợp tác với khu vực tư nhân, nhất là mở rộng sự tham gia
đầu tư của tư nhân vào phát triển dịch vụ công, áp dụng các phương thức quản lý của tư nhân
vào quản lý và phát triển xã hội mang lại hiệu quả cao hơn, chia sẻ trách nhiệm giữa nhà nước
và tư nhân khi giải quyết các mục tiêu quốc kế, dân sinh. Mở rộng hợp tác công-tư có thể giải
quyết nhiều bế tắc của quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước, xây dựng các mô hình hỗn
hợp có khả năng phát huy lợi thế của khu vực công và khu vực tư trong phát triển kinh tế-xã
hội. Hợp tác công-tư còn cho phép tranh thủ nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, đẩy
nhanh hiện đại hóa hệ thống giao thông vận tải, liên lạc, thủy lợi, viễn thông, nước sạch,... Hợp
tác công-tư còn đảm bảo cho tư nhân tham gia cung ứng các dịch vụ xã hội, nhất là giáo dục
và y tế, nhờ đó gia tăng phúc lợi phi thu nhập cho người dân, đảm bảo quyền hưởng dụng của
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
Xã hội học số 3 (123), 2013
con người đối với các dịch vụ xã hội thiết yếu, cơ bản (học hành, chữa bệnh). Rõ ràng, thực
tiễn những năm qua cho thấy, nếu chỉ giới hạn ở trách nhiệm nhà nước thì không những hạn
chế về nguồn lực đầu tư, các dự án triển khai chậm tiến độ, mà còn tạo tình trạng kém hiệu quả
kinh tế, lãng phí xảy ra ở nhiều khâu, nhiều nơi. Do đó, hợp tác công-tư là một giải pháp có vai
trò năng động hóa và lành mạnh hóa hoạt động của khu vực công, thúc đẩy cải cách khu vực
công đi vào chiều sâu.
(iii) Hợp tác công-tư còn là cơ hội xác tín trách nhiệm của nhà nước đối với sự phát triển
của khu vực tư nhân gắn chặt với các chương trình, dự án cụ thể. Một thực tế ở Việt Nam là
nhà nước ít hỗ trợ cho khu vực tư nhân phát triển trong quá trình xã hội hóa các dịch vụ công.
Tư nhân ít có cơ hội tiếp cận các nguồn lực công, buộc phải dựa vào nguồn phí thu được từ
khách hàng, đẩy giá sản phẩm hàng hóa và dịch vụ tăng lên mà ít kèm theo cải thiện chất lượng.
Điều đó có thể thấy ở các mô hình giáo dục tư thục, y tế tư nhân không có sự hỗ trợ của nhà
nước về mặt bằng đất đai, vốn ưu đãi, chuyên môn nghiệp vụ,… buộc các nhà đầu tư phải đặt
ra mức phí cao ngoài khả năng chi trả của người tiêu dùng, đặc biệt đối với người nghèo, tiếp
tục đẩy bất công xã hội lên cao. Do đó, hợp tác công-tư là cơ hội để nhà nước xác tín lại trách
nhiệm và nghĩa vụ của mình đối với khu vực tư nhân bằng những hỗ trợ cụ thể từ chính sách,
cơ chế đến nguồn lực.
(iv) Hợp tác công-tư còn nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ, đáp ứng nhu cầu thụ hưởng
các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ của người tiêu dùng. Một thực tế ở nước ta hiện nay là sản
phẩm hàng hóa và dịch vụ do nhà nước cung ứng bao giờ cũng bị hạn chế về chất lượng, chậm
trễ về thời gian, quan liêu về tinh thần thái độ phục vụ khách hàng. Chất lượng sản phẩm hàng
hóa và dịch vụ thấp có phần do hạn chế về nguồn lực đầu tư, nhưng mặt khác do trách nhiệm
của các chủ thể nhà nước bao giờ cũng kém hơn khu vực tư nhân. Chậm trễ về thời gian chờ
đợi gây nên tâm lý mỏi mệt đối với khách hàng, trong nhiều trường hợp còn dẫn tới những hậu
quả nghiêm trọng. Tinh thần, thái độ phục vụ trong khu vực công cũng còn rất nhiều điều gây
bức xúc cho khách hàng. Trong điều kiện đó, để mong đợi một sản phẩm hàng hóa và dịch vụ
có chất lượng tốt hơn, thời gian được phục vụ nhanh hơn, tinh thần và thái độ phục vụ tốt hơn,
người tiêu dùng phải chi trả nhiều loại phí phi chính thức khác nhau. Điều đó không những gây
thêm khó khăn cho đời sống người dân, mà còn ảnh hưởng đến uy tín của nhà nước, của hệ
thống cung ứng các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ công. Do đó, hợp tác công-tư là một phương
thức rất quan trọng nhằm nâng cao chất lượng sản phẩm hàng hóa và dịch vụ, tăng cường trách
nhiệm của những người phục vụ, đáp ứng mong đợi của người tiêu dùng.
Thứ ba, về phương diện thể chế-chính sách, hợp tác công-tư trong quản lý và phát
triển xã hội là vấn đề mới, còn không ít bất cập và khoảng trống của hệ thống thể chế-chính
sách. Do đó, với nghiên cứu này, nếu tìm được phương thức chuyển giao thích ứng, sẽ góp
phần hình thành nhận thức chung trong xã hội về hợp tác công tư, bổ sung những thể chế-chính
sách còn thiếu sót, hiện đại hóa những thể chế-chính sách lạc hậu trước chuyển biến của thực
tiễn, đồng bộ hóa hệ thống thể chế-chính sách quản lý và phát triển xã hội.
(i) Hệ thống luật pháp về hợp tác công-tư ở Việt Nam vẫn còn thiếu và yếu, nhất là chưa
tạo được hành lang pháp lý thông thoáng đảm bảo đầy đủ quyền của khu vực tư nhân tham gia
cung ứng hàng hóa và dịch vụ cũng như ghi nhận trách nhiệm, nghĩa vụ của nhà nước đối với
quá trình phát triển của khu vực tư nhân. Hạn chế của luật pháp không những cản trở đến khả
năng hợp tác giữa khu vực tư với khu vực công, mà còn tạo nên các kẽ hở để nhân viên nhà
nước gây phiền nhiễu đối với khu vực tư nhân, tạo tâm lý kỳ thị trong xã hội đối với kinh tế tư
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn
Xã hội học số 3 (123), 2013
nhân. Hành lang pháp lý không đầy đủ cũng gây nghi ngại đối với các nhà đầu tư tư nhân khi
tham gia vào nhiều hạng mục công trình công cộng, đặc biệt là các hình thức đầu tư BOT, BTO
hoặc BT. Nghi ngại của họ là các khoản đầu tư này có được đảm bảo thu hồi vốn hay không,
hợp tác với nhà nước trong tương lai ra sao? Pháp luật thiếu đồng bộ cũng tạo kẻ hở cho một
bộ phận công chức nhà nước lập các công ty tư nhân “sân sau” tham gia các dự án hợp tác
công-tư, tiếp tục gây thiệt hại cho nhà nước, làm biến dạng bản chất hợp tác công-tư, tạo môi
trường cho xuất hiện những hình thức tham nhũng tinh vi hơn. Thực trạng đó chỉ được ngăn
chặn bằng một hệ thống pháp luật đồng bộ, trong đó bao hàm cả việc điều chỉnh đội ngũ công
chức ở những lĩnh vực “nhạy cảm” liên quan đến hợp tác công-tư. Vì vậy, kết quả nghiên cứu
của đề tài đòi hỏi phải tìm kiếm được giải pháp xây dựng hệ thống luật pháp đồng bộ làm cơ
sở cho điều chỉnh hợp tác công-tư đúng hướng, tránh bị lợi dụng gây thiệt hại cho nhà nước và
biến dạng bản chất hợp tác công-tư.
(ii) Trong khi hệ thống pháp luật còn thiếu đồng bộ thì cơ chế, chính sách cũng còn không
ít bất cập, bao gồm cả chính sách vĩ mô, chính sách ngành và chính sách địa phương. Các chính
sách này tạo nên các lợi ích cục bộ, cản trở hợp tác công-tư hoặc điều chỉnh quan hệ hợp tác
công-tư theo chiều hướng gây thua thiệt cho nhà nước và người dân, phục vụ cho lợi ích nhóm.
Do đó, đề tài này được thực hiện kèm theo là các kiến nghị giải pháp phòng ngừa (cái chưa
hình thành) và hóa giải (cái đã hình thành) các nhóm lợi ích tạo lợi thế tác động vào chính sách
làm biến dạng bản chất hợp tác công-tư, hoàn thiện hệ thống chính sách ngành và chính sách
địa phương. Tất nhiên, đây là công việc rất phức tạp, đòi hỏi không chỉ ở nghiên cứu lý thuyết
mà cả tổng kết thực tiễn, đảm bảo sự tham gia của các nhà hoạch định chính sách.
(iii) Hợp tác công-tư được thúc đẩy cũng đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về
hội nhập quốc tế, đảm bảo cho hợp tác công-tư không chỉ đối với các doanh nghiệp/đơn vị sự
nghiệp trong nước mà cả tư nhân nước ngoài tham gia. Quá trình hội nhập đang đòi hỏi phải rà
soát lại tất cả hệ thống pháp luật với những gì đã cam kết phải tuân thủ, những gì thiếu vắng
phải bổ sung, những gì bảo hộ lợi ích quốc gia bằng phương thức phi truyền thống cần nghiên
cứu, xây dựng. Triển khai nghiên cứu đề tài này cũng là cơ hội rà soát, đánh giá lại hệ thống
thể chế, luật pháp về hội nhập quốc tế liên quan đến hợp tác công-tư, đảm bảo cho Việt Nam
thực hiện nghiêm túc cam kết hội nhập, đồng thời cấu trúc lại hệ thống luật pháp cho phù hợp
yêu cầu của thời kỳ mới.
Như vậy có thể nói, xuất phát từ nhu cầu xây dựng những ngành khoa học mới (trước hết
là các ngành Kinh tế học hợp tác công-tư, Chính sách công-tư); từ sự hối thúc của thực tiễn
hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư; từ đòi hỏi hoàn thiện thể chế-luật pháp trong quản lý
và phát triển xã hội, nghiên cứu vấn đề “Hợp tác công-tư ở nước ta trong điều kiện kinh tế thị
trường và hội nhập quốc tế” là rất cần thiết. Thực hiện thành công đề tài sẽ là đóng góp vào
xây dựng và phát triển một số ngành khoa học mới, đáp ứng nhu cầu thực tiễn, hoàn thiện chính
sách hợp tác công-tư ở cả cấp độ vĩ mô, ngành và địa phương.
Bản quyền thuộc Viện Xã hội học
www.ios.org.vn