Xem mẫu
- Đánh giá nghèo có sự tham
gia của cộng đồng tại TPHCM
- Báo cáo kết quả nghiên cứu thực tế
Đánh giá nghèo
có sự tham gia của cộng đồng tại
Thành phố Hồ Chí Minh
***
Báo cáo được thực hiện bởi
Trịnh Hồ Hạ Nghi
Huỳnh Thị Ngọc Tuyết
với phần bổ sung của Bill Tod
Tháng 7‐8/ 2003
- ii
- Mục Lục
Danh mục các Bảng và Khung ............................................................................................iii
Lời nói đầu của Nhóm hành động chống đói nghèo.........................................................v
Lời cảm ơn .............................................................................................................................vii
Những chữ viết tắt ................................................................................................................ ix
Tóm tắt Báo cáo ...................................................................................................................... 1
Phần 1: Giới thiệu .................................................................................................................. 4
Phần 2: Địa điểm Nghiên cứu .............................................................................................. 8
Phần 3: Nhận thức về nghèo, xu hướng nghèo, động thái nghèo, việc làm, những
rủi ro và tính dễ tổn thương .................................................................................. 12
Phần 4: Tham gia và Tăng cường Năng lực trong việc Đưa ra các Quyết định tại
Địa phương ............................................................................................................. 25
Phần 5: Cải cách Hành chính công .................................................................................... 32
Phần 6: Di dân và các Vấn đề Đô thị.................................................................................. 39
Tài liệu Tham khảo .............................................................................................................. 48
PHỤ LỤC 1: Phương pháp nghiên cứu ............................................................................ 49
PHỤ LỤC 2: Số liệu Tóm tắt Tham vấn tại Địa bàn Nghiên cứu .................................. 51
PHỤ LỤC 3: Danh sách thành viên nhóm khảo sát thực địa ........................................ 54
PHỤ LỤC 4: Các loại hình thức cư trú đối với quản lý hành chính ............................. 55
PHỤ LỤC 5: Quan hệ đối tác trong Đánh giá nghèo theo vùng ................................... 57
iii
- Danh mục các Bảng và Khung
Bảng
Bảng 1: Dân số huyện Bình Chánh, Thị Trấn An Lạc và Xã Tân Tạo .............................. 9
Bảng 2: Dân số Quận 8, Phường 4 và Phường 5 ............................................................... 11
Bảng 3: Tính đa khía cạnh của tình trạng nghèo .............................................................. 18
Bảng 4: Ý kiến của cán bộ và người dân địa phương về các lĩnh vực
dân chủ cơ sở ........................................................................................................... 27
Bảng 5: Ý kiến của cán bộ và người dân địa phương về cơ chế tăng cường sự
tham gia và đảm bảo việc phổ biến, trao đổi thông tin .................................... 29
Bảng 6: Dân chủ cơ sở trực tiếp và đại diện ...................................................................... 30
Khung
Khung 1: Tiêu chí xác định hộ nghèo của chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo........... 15
Khung 2: Ý nghĩa của các nguồn lực chính trị và xã hội đối với người nghèo ............ 16
Khung 3: Người nghèo nhận thức được chất lượng cuộc sống của họ thấp kém ....... 17
Khung 4: Quy trình xét chọn hộ hưởng chương trình Xoá đói giảm nghèo
tại khu phố ........................................................................................................... 31
Khung 5: Rơi vào cảnh nghèo vì tác động của quy hoạch đô thị................................... 45
iv
- Lời nói đầu của
Nhóm hành động chống đói nghèo
Tháng 5 năm 2002, Chính phủ Việt Nam đã hoàn thành Chiến lược toàn diện về tăng
trưởng và xoá đói giảm nghèo (CPRGS) và bắt đầu quá trình triển khai thực hiện
CPRGS ở cấp địa phương. Thông qua các chiến dịch thông tin và hàng loạt các hội
thảo vùng, cán bộ của các bộ ngành chủ chốt đã giải thích cho đại diện của các chính
quyền địa phương về các phương pháp sao cho các quy trình lập kế hoạch của địa
phương có thể được thực hiện theo định hướng vì người nghèo hơn, dựa trên số liệu
thực tế hơn, chú trọng vào kết quả hơn, cân đối tốt hơn trong các quyết định phân bổ
nguồn lực và được giám sát tốt hơn.
Năm 2003 Nhóm hành động chống đói nghèo (PTF) đã hỗ trợ thực hiện cho các đánh
giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng (PPAs) ở 12 tỉnh của Việt Nam. Những đánh
giá nghèo này đã sử dụng khung nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu chung để
tìm hiểu những vấn đề nghèo đói mà các số liệu định lượng đã không mô tả được hết.
Mục đích của việc làm này là đưa ra một nghiên cứu có thể sử dụng cùng với số liệu
của Điều tra mức sống hộ gia đình Việt Nam để cung cấp thông tin cho Ban thư ký
CPRGS về tiến độ thực hiện CPRGS cho tới nay. Đánh giá nghèo cũng được thiết kế
để cung cấp thông tin cho các nghiên cứu mới về nghèo đói ở các vùng và trên toàn
quốc và các nghiên cứu này cũng đã được công bố riêng. Các đánh giá nghèo theo
vùng sẽ được sử dụng như những công cụ xây dựng năng lực cho các quy trình lập kế
hoạch với định hướng vì người nghèo ở các cấp chính quyền địa phương.
Tám nhà tài trợ đã đóng góp nguồn lực tài chính và nhân lực để hỗ trợ cho các đánh
giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng, là cơ sở cho việc xây dựng báo cáo này và
các đánh giá nghèo theo vùng bổ sung. Các nhà tài trợ bao gồm ADB, AusAID, DFID,
GTZ, JICA, SCUK, UNDP và Ngân hàng Thế giới. Mỗi nhà tài trợ đóng vai trò chính ở
một vùng của Việt Nam. Việc phân bố các vùng giữa các nhà tài trợ được tóm tắt ở
Bảng A, và dựa trên định hướng hoạt động của các nhà tài trợ trong từng lĩnh vực.
Bằng cách lựa chọn vùng nào mình thấy quen thuộc nhất, thông qua các dự án và
hoạt động hỗ trợ kỹ thuật, các nhà tài trợ có thể tận dụng hoàn toàn được những hiểu
biết tích luỹ được khi đã làm việc tại vùng đó.
Các nhóm nghiên cứu đã tiến hành đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng ở 43
xã rải rác trên toàn quốc. Trong số đó có hai tổ chức phi chính phủ quốc tế (Action
Aid và SCUK), các tổ chức phi chính phủ và các cơ quan nghiên cứu của Việt Nam,
bao gồm Trung tâm phát triển nông thôn, Viện xã hội học (IOS), Trung tâm Chăm sóc
sức khoẻ ban đầu Long An, Trung tâm dịch vụ phát triển nông thôn (RDSC) và
Vietnam Solutions. Ngoài ra, có hai nhà tài trợ đã tiến hành nghiên cứu bằng cách lập
các nhóm nghiên cứu gồm các chuyên gia trong nước dưới sự quản lý trực tiếp của
nhà tài trợ. Kiến thức và kinh nghiệm của các tổ chức phi chính phủ và cơ quan
nghiên cứu đóng vai trò then chốt đối với chất lượng của công tác này. Một cơ chế
phối hợp đã được hình thành cho công tác đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng
v
- đồng. Các thành viên của hầu hết các nhóm nghiên cứu đã tham gia xây dựng khung
nghiên cứu và đi đến thống nhất về mục tiêu cần đạt được trong công tác nghiên cứu
thực địa. Công tác thực địa đã được một số nhóm tiến hành thí điểm, và đề cương
nghiên cứu cũng được chỉnh sửa cho phù hợp với những bài học kinh nghiệm được
rút ra. Khuôn khổ nghiên cứu cuối cùng bao quát những lĩnh vực nghiên cứu như
sau:
• Nhận thức về nghèo đói và xu hướng nghèo, nguyên nhân dẫn tới nghèo và
khả năng dễ bị tổn thương;
• Tiến bộ trong công tác tăng cường dân chủ ở cấp cơ sở, đặc biệt là mức độ các
hộ nghèo có thể tham gia một cách có ý nghĩa vào các quy trình xây dựng kế
hoạch và lập ngân sách;
• Những thách thức trong việc cung cấp các dịch vụ cơ bản, tập trung vào sự
tương tác của các hộ gia đình nghèo với các nhà cung cấp dịch vụ và các hộ
nghèo có thể được tăng cường quyền lực như thế nào để có thể yêu cầu quyền
lợi được cung cấp các dịch vụ cơ bản một cách hiệu quả hơn;
• Các cơ chế trợ cấp xã hội hiện nay (liên quan tới công tác xác định đối tượng
ưu tiên ở trên) và cách thức cải thiện các cơ chế này;
• Tình hình cải cách hành chính công ở các cấp chính quyền địa phương;
• Những thách thức trong vấn đề di dân và mối liên hệ giữa sự di chuyển của
hộ gia đình, nghèo đói và tiếp cận với dịch vụ; và,
• Thông tin về môi trường đối với người nghèo và sự thay đổi của tình hình
này.
Những Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng hiện nay đang được công bố
thành bộ. Một báo cáo tổng hợp các kết quả của cả 43 xã và phân tích một cách tổng
hợp hơn các chủ đề này cũng sẽ được công bố. Cũng sẽ có một báo cáo khác tóm tắt
phương pháp tiếp cận, phương pháp nghiên cứu được sử dụng và những câu hỏi
nghiên cứu chi tiết.
vi
- Lời cảm ơn
Chúng tôi xin chân thành cám ơn sự chỉ đạo và hỗ trợ quý báu và kịp thời của Ủy Ban
Nhân Dân Thành Phố Hồ Chí Minh, Ban Chỉ Đạo Chương Trình Xóa Đói Giảm
Nghèo và Việc Làm (Sở Lao Động Thương Binh Xã Hội), chính quyền Huyện Bình
Chánh, Thị trấn An Lạc, Xã Tân Tạo, và chính quyền Quận 8, Phường 4, và Phường 5,
trong suốt quá trình nghiên cứu. Đặc biệt, xin cảm ơn sự cộng tác nhiệt tình và đầy
tính trách nhiệm của các cán bộ chuyên trách chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo cấp
thành phố, quận/huyện và phường/ xã/ thị trấn đã góp phần quyết định vào sự thành
công của đợt khảo sát, đồng thời minh chứng cho tính tham gia là phương pháp chủ
đạo của tất cả các cuộc đánh giá nghèo được thực hiện từ năm 1999 đến nay.
Chúng tôi cũng xin cám ơn các tổ chức đoàn thể, các tổ trưởng tổ dân phố, ban vận
động khu phố/ ấp được chọn khảo sát đã vận động người dân tham gia tích cực và tổ
chức chu đáo các buổi họp dân, tạo ra bầu khí cho sự tham gia tích cực, cởi mở để
nhóm nghiên cứu có được các thông tin xác thực từ chính người dân địa phương.
Xin cám ơn T.S. Martin Rama, Th.S. Carrie Turk (Ngân Hàng Thế Giới), và Th.S.
Nguyễn Văn Thuần (Cơ quan Phát triển Quốc tế Úc), đã hỗ trợ công việc nghiên cứu,
đặc biệt về phương pháp, trong suốt các giai đoạn chuẩn bị, thực địa, cũng như viết
báo cáo.
Cuối cùng, xin chân thành cám ơn những người dân đã trực tiếp tham gia nghiên cứu
thông qua các hoạt động thảo luận nhóm, phân hạng kinh tế hộ, phỏng vấn sâu
trường hợp điển cứu và các ý kiến thực tế, chân tình, xây dựng để nghiên cứu này có
thể hoàn thành tốt đẹp.
vii
- Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Thành phố Hồ Chí Minh
viii
- Tóm tắt Báo cáo
Những chữ viết tắt
BHYT Bảo Hiểm Y Tế
CCHC Cải Cách Hành Chính
CG Consultative Group (Nhóm Tư Vấn Các Nhà Tài Trợ)
CP Chính Phủ
CPRGS Chiến Lược Toàn Diện về Tăng Trưởng và Xoá Đói Giảm Nghèo
DCCS Dân Chủ Cơ Sở
GDP Gross Domestic Products (Tổng sản phẩm quốc nội)
HDI Human Development Index (Chỉ số phát triển con người)
HĐND Hội Đồng Nhân Dân
LĐTBXH Lao Động Thương Binh Xã Hội
NĐ‐CP Nghị Định Chính Phủ
PPA Participatory Poverty Assessment (Đánh giá Nghèo có sự tham gia của
cộng đồng)
SCUK Save The Children United Kingdom (Tổ Chức Cứu Trợ Trẻ Em Anh)
TDP Tổ Dân Phố
TPHCM Thành Phố Hồ Chí Minh
UBND Ủy Ban Nhân Dân
XĐGN Xóa Đói Giảm Nghèo
ix
- Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Thành phố Hồ Chí Minh
x
- Tóm tắt Báo cáo
Tóm tắt Báo cáo
Nhận thức về nghèo, xu hướng nghèo, động thái nghèo, việc làm, những rủi ro
và tính dễ tổn thương
Cuối năm nay (2003), Thành phố Hồ Chí Minh phấn đấu xoá nghèo theo tiêu chí
nghèo của Thành phố. Tuy nhiên, kết quả cuộc nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo
có sự tham gia này cho thấy có sự chênh lệch đáng kể giữa số hộ nghèo được chương
trình Xoá Đói Giảm Nghèo xác định và con số hộ được người dân địa phương cho là
nghèo. Khi phân hạng kinh tế hộ, trong mỗi tổ dân phố, người dân xác định có
khoảng 30% đến 50% hộ gia đình là “nghèo” hay “rất nghèo” (so với hộ “khá giàu” và
“trung bình”). Trong khi đó, chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo thường xác định có
từ 2 đến 7 hộ trong mỗi tổ dân phố, tức khoảng 4% đến 15% tổng số hộ là nghèo.
Trong khi có một số người dân được tham khảo ý kiến cho rằng cuộc sống khá lên
trong vài năm qua (nhất là nhờ bán đất hay tài sản khác – dù điều này không đảm bảo
sinh kế bền vững), số đông còn lại cho rằng cuộc sống trở nên khó khăn hơn và than
phiền không đủ ăn, cho con cái nghỉ học sớm và sống lây lất qua ngày.
Có nhiều nguyên nhân lý giải cho cuộc sống ngày càng khó khăn, chứng tỏ rằng
nghèo không chỉ là thu nhập ít ỏi, mà còn là chi phí sống cao, công việc bấp bênh, sức
khỏe kém, không được học hành, nhà cửa không an toàn và kém vệ sinh, các mối
quan hệ xã hội bị hạn chế, và cách biệt giàu nghèo ngày càng tăng.
Công việc làm vẫn còn là thách đố lớn đặt ra cho người nghèo. Người nghèo gần như
không thể tìm việc làm nhờ các trung tâm giới thiệu việc làm của nhà nước. Còn tìm
việc nhờ các dịch vụ việc làm tư nhân thì có rủi ro cao, và có nhiều dịch vụ mang tính
ʺlừa đảoʺ. Những công nhân không có tay nghề, lớn tuổi, hay sức khoẻ kém gặp nhiều
trắc trở trên con đường tìm việc. Một khi tìm được, tình trạng thiếu luật lệ hoặc luật lệ
không được thực thi làm cho quyền lợi của công nhân thường không được bảo vệ.
Công nhân nữ trẻ (chiếm 90% lực lượng lao động trong nhiều xí nghiệp) tỏ ra lo ngại
về sự cô lập xã hội của họ.
Tham gia và tăng cường năng lực trong việc đưa ra các quyết định tại địa
phương
Lúc đợt nghiên cứu đánh giá nghèo có sự tham gia này đang tiến hành, các phường/
xã/ thị trấn đang tổng kết 5 năm thực hiện Nghị định 29 (Dân chủ cơ sở – DCCS) chủ
yếu tập trung vào các lĩnh vực sau: 14 việc dân biết đến, 6 việc dân bàn bạc và quyết
định trực tiếp, 8 việc dân tham gia ý kiến, HĐND và UBND quyết định, 10 việc dân
giám sát, kiểm tra. Các cán bộ và người dân địa phương đều đồng ý rằng đã có nhiều
tiến bộ trong việc thực hiện các nội dung tuyên truyền, phổ biến DCCS và các chính
sách khác của nhà nước, thái độ tiếp dân tích cực hơn trong các cơ quan nhà nước,
bầu cử đại biểu Hội đồng Nhân dân, đóng góp vào các khoản quỹ địa phương và
phát triển cơ sở hạ tầng địa phương. Các cán bộ chính quyền quận/ huyện và phường/
xã/ thị trấn cho rằng khâu có nhiều hạn chế duy nhất là vấn đề công khai ngân sách
địa phương.
1
- Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Thành phố Hồ Chí Minh
Tuy nhiên, người dân địa phương còn thấy được các điểm yếu kém khác như: những
người dân nhập cư nghèo, thanh niên, và trẻ em ít tham gia hơn so với những nhóm
dân thường trú; các tổ trưởng tổ dân phố (những người đóng vai trò thiết yếu trong
việc đưa ra các ý kiến hướng dẫn) có năng lực làm việc rất khác nhau; đại biểu Hội
đồng Nhân dân thường là các cán bộ địa phương; việc thực hiện DCCS chỉ giới hạn
trong khuôn khổ UBND, không ít trường hợp bị hạn chế vì thiếu sự phối kết hợp với
các cơ quan ngành dọc như giáo dục và quản lý đô thị.
Ý kiến đề xuất chủ yếu là cần thay đổi bản chất tham gia từ khá bị động và một chiều
(chẳng hạn như được thông báo) như hiện nay trở nên chủ động hơn và có sự bàn
bạc, trao đổi, tham khảo ý kiến hai chiều (ví dụ như về việc đóng các khoản phí ngoài
học phí), và chuyển sang giám sát chủ động hơn sau này (chẳng hạn như xác định đối
tượng hỗ trợ xã hội và giám sát việc thực hiện chương trình XĐGN). Cần phải thu hẹp
khoảng cách nhận thức của các cán bộ địa phương và của người dân địa phương về
các vấn đề vừa nêu trên.
Cải cách hành chính
Các cán bộ địa phương và người nghèo ghi nhận có một số cải tiến đáng kể trong lĩnh
vực dịch vụ quản lý hành chính, điển hình là dịch vụ “một cửa một dấu” cho chứng
nhận các loại giấy tờ tuỳ thân. Tuy nhiên, theo ý kiến người nghèo, còn nhiều vấn đề
tồn tại trong lĩnh vực nhà đất – địa chính và đăng ký nhân hộ khẩu, chẳng hạn như
vẫn còn nhiều các thủ tục phức tạp và làm mất nhiều thời gian, tình trạng tham
nhũng và năng lực, phẩm chất cán bộ địa phương làm việc trong các ngành này, đã và
đang ảnh hưởng nhiều đến cuộc sống của họ.
Về phân cấp quản lý, cán bộ cấp quận/ huyện và phường/ xã cho rằng còn có sự mơ
hồ, chồng chéo, không phân biệt rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các cấp, các ban
ngành. Cán bộ cả hai cấp đều tán thành phân cấp quản lý nhiều hơn cho cấp cơ sở
phường/ xã theo hướng vì người nghèo, tuy nhiên, sự phân cấp này phải đi cùng với
các giải pháp nhằm nâng cao tính hiệu quả và hiệu lực, ví dụ như hợp lý hoá sự phân
công phân cấp, cải thiện các luồng thông tin và các mối liên kết, phối hợp công tác,
tăng cường tính công khai, minh bạch và đơn giản hóa các thủ tục và quy định, tạo ra
nhiều hơn sự kiểm tra, giám sát và xem xét việc phân bổ kinh phí và nhân sự cho phù
hợp với thực tế tình hình các địa phương (có tính đến tốc độ phát triển và sự gia tăng
dân số ở một số khu vực phường/ xã).
Bản thân người nghèo có những nhận thức khác nhau, nhưng thường rất hạn chế, về
cải cách hành chính và các ảnh hưởng, liên quan giữa cải cách hành chính công
(CCHC) với họ, đồng thời họ thấy mình khó tác động đến tiến trình thực hiện CCHC.
Di dân và các vấn đề đô thị
Một số thông tin quan trọng nhất ghi nhận được về các quan tâm của cộng đồng về các
vấn đề di dân và đô thị hóa tại hai quận huyện khảo sát có thể được tóm tắt như sau:
‐ Có khoảng 34% ‐ 40% dân số không có hộ khẩu thường trú (đặc biệt ở một xã
của huyện Bình Chánh, tỉ lệ này lên đến 65%)
‐ Từ năm 1999 đến nay, số cư dân của các khu vực khảo sát tăng khoảng 28%
đến 39% (có một xã của huyện Bình Chánh tỉ lệ tăng dân số lên đến 64%)
2
- Tóm tắt Báo cáo
Các hệ quả của tình trạng thiếu hộ khẩu thường trú một lần nữa lại được người dân
nêu ra (tương tự như lần đánh giá nghèo năm 1999 và tham khảo ý kiến cộng đồng về
Chiến lược tăng trưởng và giảm nghèo năm 2002), như: không bình đẳng quyền lợi
trong tiếp cận giáo dục, chăm sóc sức khoẻ, thụ hưởng chương trình Xoá đói giảm
nghèo, các chương trình tín dụng và các hỗ trợ xã hội khác cũng như phải trả các chi
phí cao cho điện, nước và các phí tổn cho gia hạn đăng ký tạm trú.
Ngoài ra, trong khi người nhập cư là người phải gánh chịu sự thiếu an toàn do tình
trạng cư trú tạm thời của họ thì người dân nghèo tại chỗ là những người bị ảnh hưởng
bởi các dự án quy hoạch đô thị lại phàn nàn nhiều về tình trạng bấp bênh, không ổn
định, thiếu sự công khai rõ ràng, thiếu tư vấn cộng đồng và sự chậm trễ, kéo dài (trong
một số trường hợp đến hơn 5 năm) của các dự án thuộc quy hoạch “treo”.
Các kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội không căn cứ trên số cư dân hiện đang sinh
sống tại địa phương (vì chỉ có lực lượng công an nắm số liệu về số dân nhập cư để
quản lý trật tự trị an) mà chỉ căn cứ trên số dân có đăng ký thường trú. Các kế hoạch
này vì thế không theo hướng giảm nghèo, chí ít là xét trên khía cạnh không tính đến
các nhóm dân nghèo mới di chuyển từ nông thôn vào thành phố. Cũng vì thế, người
nhập cư là người nghèo không được nhận diện.
Tuy nhiên, nếu so sánh với các cuộc đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng
trước đây, có sự thay đổi đáng ghi nhận nhất về thái độ của các lãnh đạo và viên chức
các cấp là hiện nay nhiều người cởi mở chấp nhận có những thiếu sót trong cách tiếp
cận hiện hành, công nhận nhiều hơn các quyền lợi bình đẳng của người nhập cư với
tư cách là những công dân Việt Nam như là những người Việt Nam khác, nhìn nhận
vai trò quan trọng của họ trong sự phát triển kinh tế của Thành phố và vì thế cần có
sự vận dụng mềm dẻo, linh hoạt hơn các quy định về đăng ký cư trú.
3
- Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Thành phố Hồ Chí Minh
Phần 1: Giới thiệu
Cơ sở và mục đích nghiên cứu
Theo số liệu chính thức năm 2003, thành phố Hồ Chí Minh là địa phương đạt thành
tựu về tổng sản phẩm quốc nội đầu người (GDP per capita) cao thứ nhì1 và chỉ số
phát triển con người (HDI) cao thứ ba2 trong 61 tỉnh thành trên toàn quốc. Theo Ban
Chỉ Đạo Xóa Đói Giảm Nghèo và Việc Làm Thành phố, số người sống dưới ngưỡng
nghèo hiện nay đang giảm dần, còn 1.74% đến tháng 10/20033, và Thành phố phấn
đấu cuối năm nay sẽ xóa nghèo theo chuẩn nghèo hiện tại. Cũng xin lưu ý rằng
ngưỡng nghèo Thành phố được quy định ở mức tương đối cao hơn nhiều so với các
tỉnh thành khác.
Tuy nhiên, các thông số trên chưa phản ánh tình trạng có một số lượng lớn người dân
chưa hoặc không đăng ký cư trú, hầu hết là những người nhập cư từ các tỉnh khác
đến Thành phố mưu sinh, hoặc sinh sống tạm thời hoặc có thể định cư lâu dài tại đây.
Mục tiêu nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo có sự tham gia lần này4 nhằm tìm
hiểu thực chất những vấn đề nghèo phát sinh trong quá trình đô thị hóa mạnh mẽ
đang diễn ra tại Thành phố mà các con số thống kê không đo lường được.
Với mục tiêu như vậy, nghiên cứu này vừa là một nghiên cứu về vấn đề nghèo đô thị
của thành phố Hồ Chí Minh, vừa là một phần của nghiên cứu đánh giá tình trạng
nghèo trên cả nước, với khung nghiên cứu được Bộ Kế hoạch Đầu tư, Ngân hàng Thế
giới, và Nhóm Hành động chống đói nghèo, các viện nghiên cứu và tổ chức phi chính
phủ Việt Nam cùng thực hiện; với công tác thực địa và báo cáo được Nhóm Hành
động chống đói nghèo, chính quyền địa phương các cấp, và người dân tại cộng đồng
của 12 tỉnh thành thuộc 7 vùng trên toàn quốc cùng đồng loạt tiến hành. Vì vậy, kết
quả của nghiên cứu này, cùng với các nghiên cứu Đánh giá Tình trạng nghèo (PPA)
khác và Điều tra Mức sống Hộ gia đình 2002, sẽ đóng góp vào báo cáo tiến độ thực
hiện Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo, sẽ được trình bày tại cuộc
họp Nhóm Tư vấn các nhà tài trợ tháng 12 năm 2003, cũng như đóng góp vào bản Báo
cáo Phát triển Việt Nam 2004 của các tổ chức tài trợ. Nói một cách khác, một mặt, kết
quả của nghiên cứu này sẽ góp phần nâng cao năng lực cán bộ chính quyền ở cấp tỉnh
thành và các cấp thấp hơn nhằm làm cho các quá trình lập kế hoạch địa phương nhận
được thông tin dữ liệu tốt hơn nhờ các công trình nghiên cứu phân tích được xây
dựng trên nền tảng tham gia mang tính chất đối thoại của người nghèo về chính sách.
Mặt khác, kết quả nghiên cứu sẽ được hướng đến việc lấp đầy những khoảng trống
phân tích trong Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo và hỗ trợ tăng
cường khung giám sát Chiến lược, đặc biệt về những vấn đề liên quan đến quản lý
nhà nước và cung cấp dịch vụ.
1 5.209 đô‐la Mỹ (sau Bà Rịa Vũng Tàu: 14.470) (Đổi mới và Phát triển Con người ở Việt Nam. Nhà xuất bản
Chính trị Quốc gia. 2001.)
2 0,796 (sau Bà Rịa – Vũng Tàu 0,835 và Hà Nội 0,798 (Đổi mới và Phát triển Con người ở Việt Nam. Nhà xuất
bản Chính trị Quốc gia. 2001.)
3 Báo Sài Gòn Giải Phóng ngày 16/10/2003, trang 1.
4 Nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo có sự tham gia vào năm 1999 (SCUK 1999) và Tham khảo ý kiến cộng
đồng về Chiến Lược Toàn Diện về Tăng Trưởng và Xóa Đói Giảm Nghèo (CPRGS) vào cuối năm 2001 (SCUK
2002) đã có một số phát hiện về các khía cạnh nghèo và mối tương quan giữa vấn đề nghèo và di dân.
4
- Phần 1: Giới thiệu
Mục tiêu cụ thể
Nghiên cứu Đánh giá Tình trạng nghèo này nhằm tìm hiểu quan điểm cấp cơ sở về
nguyên nhân và xu hướng nghèo, và phản hồi của người dân nghèo về những nỗ lực
thực hiện chính sách hướng về người nghèo như chính sách giảm nghèo, quy chế dân
chủ cơ sở, cải cách hành chính, vấn đề di dân và các vấn đề đô thị khác. Cụ thể, đợt
nghiên cứu này nhằm tìm hiểu các vấn đề sau:
• nhận thức về nguyên nhân và xu hướng nghèo, động thái nghèo, việc làm,
những rủi ro, tính tổn thương
• tiến độ tăng cường thực hiện dân chủ cấp cơ sở, đặc biệt là mức độ các hộ
nghèo có thể tham gia một cách có ý nghĩa vào quá trình lập kế hoạch và
ngân sách ở địa phương
• việc cải cách hành chính diễn ra ở cấp chính quyền địa phương như thế nào
• vấn đề về di dân trong bối cảnh đô thị và những vấn đề liên quan.
Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu này là một nghiên cứu Đánh giá Tình trạng nghèo có sự tham gia của
người dân (PPA), là một phương pháp không ngừng được công nhận trong thập kỷ
vừa qua như là “một công cụ để ghi nhận quan điểm người nghèo trong phân tích
vấn đề nghèo và hình thành các chiến lược để giảm nghèo bằng chính sách công”5. Là
một PPA, trước hết nghiên cứu này nhằm nâng cao khái niệm và sự hiểu biết về vấn
đề nghèo bằng cách tham vấn ý kiến người nghèo về nguyên nhân nghèo, dựa trên đó
các chính sách giảm nghèo có thể được thực hiện hiệu quả hơn nhờ xác định những
hành động ưu tiên giải quyết các vấn đề mà người nghèo nhận thấy quan trọng. Thứ
hai, nghiên cứu nhằm tăng cường sự tham gia của người nghèo, nhờ vậy khuyến
khích cơ chế hiệu quả hơn cho việc học hỏi và phản hồi về các kết quả của các chính
sách và chương trình. Thứ ba, nghiên cứu cũng nhằm làm sáng tỏ mức độ các chính
sách chủ yếu của nhà nước (như Nghị định Dân chủ cơ sở và Cải cách Hành chính)
được biết đến và hiểu như thế nào, tác động được người dân cảm nhận của những
chính sách này, và mức độ các cơ quan nhà nước khác nhau được người dân tin cậy
để phân phối lợi ích6.
Dùng các phương pháp và công cụ PPA, nghiên cứu này được thiết kế để bổ sung cho
đánh giá nghèo rút ra từ cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia Đình của Tổng Cục Thống Kê
bằng việc cung cấp những thông tin một nghiên cứu định lượng như cuộc Điều tra
không thể thu thập nắm bắt được, như sự đa khía cạnh của tình trạng nghèo, đơn vị
phân tích (phân tích các yếu tố nghèo ngoài đơn vị hộ gia đình như tác động của nghèo
lên những cá nhân khác nhau về tuổi tác và giới tính trong nội bộ hộ gia đình, hoặc các
yếu tố cộng đồng như tiếp cận cơ sở hạ tầng), tính dễ tổn thương và các quá trình động
thái.
Để đạt được điều trên, nghiên cứu Đánh giá Tình trạng nghèo này dùng một loạt các
phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội như thu thập thông tin thứ cấp để có được bối
cảnh, cơ sở, và đối chiếu các ghi nhận chính; thảo luận nhóm tập trung, quan sát trực
tiếp, phân hạng kinh tế hộ gia đình7, phỏng vấn cá nhân không cấu trúc và bán cấu trúc.
5 Norton, Andy. Đánh giá Tình trạng nghèo có sự tham gia của người dân – Lý thuyết và Thực hành. Overseas
Development Institute. 2001.
6 ibid.
7 Xem Phụ lục 1.
5
- Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Thành phố Hồ Chí Minh
Dựa trên mục tiêu và phương pháp nghiên cứu trên, cuộc nghiên cứu tình trạng
nghèo có sự tham gia của người dân lần này được thực hiện ở Thị trấn An Lạc và Xã
Tân Tạo thuộc Huyện Bình Chánh, Phường 4 và Phường 5 Quận 8, là các quận huyện
đang đô thị hóa có những đặc điểm và tốc độ phát triển khác nhau. Nghiên cứu thực
địa kéo dài hai tuần, từ ngày 3 đến ngày 16 tháng 8 năm 2003. Ngoài ra còn có các giai
đoạn chuẩn bị nghiên cứu, tập huấn, viết và thông qua báo cáo kết quả nghiên cứu.
Trong mỗi phường, xã, hoặc thị trấn, để tham khảo ý kiến người nghèo, có 4 cuộc
phân hạng kinh tế hộ, mỗi cuộc có 4 tham dự viên; và có 9 cuộc thảo luận nhóm, mỗi
cuộc có khoảng 12 tham dự viên, gồm phụ nữ nghèo địa phương, nam nghèo địa
phương, phụ nữ nghèo nhập cư, nam nghèo nhập cư (ở độ tuổi từ 35‐55), thanh niên
nam nữ nghèo địa phương và thanh niên nam nữ nghèo nhập cư (ở độ tuổi 18‐25),
thiếu nhi nghèo địa phương và thiếu nhi nghèo nhập cư (ở độ tuổi 12‐16 tuổi), và
chính quyền, ban ngành, đoàn thể địa phương.
Tương tự ở cấp quận huyện, thông tin và ý kiến được thu thập qua các buổi thảo luận
nhóm với chính quyền quận huyện và chủ các doanh nghiệp nhỏ và vừa, mỗi nhóm
khoảng 12 người tham dự.
Tổng cộng toàn đợt nghiên cứu có 16 cuộc phân hạng kinh tế hộ, 41 cuộc thảo luận
nhóm, và 20 cuộc phỏng vấn sâu các trường hợp điển cứu với 457 người tham dự,
được phân chia theo lứa tuổi, giới tính, và vị trí xã hội như sau (xem phụ lục 2):
• Theo tuổi: 271 người lớn (35‐55 tuổi), 92 thanh niên (18‐25 tuổi), và 94 trẻ em
(12‐16 tuổi)
• Theo giới: 223 nữ và 234 nam
• Theo vị trí xã hội: 70 cán bộ chính quyền, 17 đại diện doanh nghiệp nhỏ và
vừa, và 370 người dân địa phương (trong đó 193 người thuộc diện KT1 và
KT2, 177 người thuộc diện KT3 và KT4)
• Theo dân tộc: Đại đa số tham dự viên là người Kinh. Chỉ có một số rất ít (11
người) là người Hoa, và một (01) người là dân tộc thiểu số (Tày).
Tổng số thành viên tham gia nghiên cứu gồm 47 người từ các tổ chức chính quyền,
đoàn thể, các cơ quan nghiên cứu và giáo dục, được điều phối bởi tổ chức phi chính
phủ là Tổ chức Cứu Trợ Trẻ Em Anh (SCUK). Trong số này có 5 người là nghiên cứu
viên của phía SCUK, 9 người từ các viện nghiên cứu và trường đại học, cao đẳng; 15
người là cán bộ chính quyền, ban ngành, đoàn thể địa phương 3 cấp (thành phố,
quận/ huyện, phường/ xã/ thị trấn) đã tích cực tham gia như là các nghiên cứu viên
chính thức (xem Phụ lục 3). Trung bình mỗi quận/ huyện có 3 cán bộ quận/ huyện và
một số cán bộ phường/ xã/ thị trấn tham gia hỗ trợ thảo luận nhóm bằng cách cùng
hướng dẫn thảo luận hoặc ghi biên bản. Ngoài ra, các tổ trưởng và trưởng ban nhân
dân khu phố/ ấp đã tích cực hỗ trợ xác định người dân nghèo tham gia phân hạng
kinh tế hộ, thảo luận nhóm, phỏng vấn trường hợp điển cứu để nhóm nghiên cứu thu
thập ý kiến và ghi nhận thông tin.
6
- Phần 1: Giới thiệu
Phạm vi và hạn chế của nghiên cứu
Là một PPA, nghiên cứu này không nhằm đưa ra một bức tranh tổng thể về sự phát triển
kinh tế xã hội của TPHCM, cũng không nhằm đánh giá việc thực hiện chương trình xóa
đói giảm nghèo, một chương trình đã đạt được nhiều thành tựu đầy sức thuyết phục
trong thập kỷ qua. Mục tiêu nghiên cứu này nhằm tìm hiểu các khía cạnh của thực trạng
nghèo tại thành phố Hồ Chí Minh năm 2003 cũng như nêu bật những thách thức còn tồn
tại trong bối cảnh Chính phủ đang nỗ lực cải thiện và nâng cao đời sống của nhân dân
bằng nhiều biện pháp và phương thức phát triển kinh tế xã hội và giảm nghèo được
khẳng định trong Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo.
Tham gia nghiên cứu này có 370 người dân địa phương nghèo (người lớn, thanh niên,
và trẻ em), trong số 1.248 hộ nghèo (được chương trình Xóa đói Giảm nghèo xác định)
tại các phường, xã, thị trấn nơi nghiên cứu được tiến hành. Vì vậy, để đảm bảo các kết
luận được xác thực, đáng tin cậy và không thiên kiến, các phương pháp so sánh đối
chiếu thông tin dữ liệu được áp dụng để đưa ra thực tiễn, kinh nghiệm, ưu tiên và
cảm nhận đại diện của người nghèo.
Bố cục của báo cáo
Báo cáo này được chia làm 6 phần. Phần 1 giới thiệu chung về mục tiêu, địa điểm,
phương pháp và thành phần tham gia nghiên cứu. Các phần sau viết về bối cảnh của
các địa bàn nghiên cứu thuộc TPHCM (Phần 2) và các thông tin liên quan đến nhận
thức về nghèo (Phần 3), sự tham gia và trao quyền (Phần 4), cải cách hành chính
(Phần 5), di dân và các vấn đề đô thị khác (Phần 6). Để tiện cho độc giả tham khảo, có
một phần tóm tắt báo cáo (trang 1‐3), và ở đầu mỗi phần (từ Phần 3 đến 6) có phần
tóm lược các thông tin ghi nhận chính.
7
- Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Thành phố Hồ Chí Minh
Phần 2: Địa điểm Nghiên cứu
Huyện Bình Chánh
Huyện Bình Chánh nằm phía tây nam Thành phố Hồ Chí Minh, nối liền Thành phố
với Đồng bằng Sông Cửu Long bằng Quốc lộ 1. Huyện Bình Chánh có tổng diện tích
30.458 héc‐ta, trong đó có khoảng 20.000 héc‐ta đất nông nghiệp và 3.000 héc‐ta đất
thổ cư. Huyện Bình Chánh có 1 thị trấn và 19 xã.
Huyện có một (01) Trung tâm y tế, 3 phòng khám khu vực, 25 trường mẫu giáo, 53
trường tiểu học và phổ thông cơ sở, 4 trường phổ thông và trung học cơ sở, một (01)
trường đặc biệt bán tập trung cho trẻ khuyết tật, một (01) Trung tâm Dạy nghề (một
cơ sở chính và 4 cơ sở phụ) trực thuộc Phòng Lao Động Thương Binh Xã hội), một
(01) Trung tâm Giáo dục Thường xuyên.
Quá trình phát triển kinh tế và xã hội mạnh mẽ bắt đầu diễn ra tại Huyện Bình Chánh
từ giữa những năm 1990. Quá trình này đã thu hút một làn sóng người nhập cư từ các
quận huyện cũng như tỉnh thành khác đến. Hiện tại có 4 khu công nghiệp và khoảng
900 xí nghiệp và doanh nghiệp (ngoài ra còn có hơn 11.000 hộ kinh doanh cá thể) hoạt
động trên địa bàn Huyện, đa số tập trung vào một số xã như Tân Tạo, Lê Minh Xuân,
Vĩnh Lộc A, và Thị trấn An Lạc. Vì vậy, dân số tăng trưởng với tốc độ hết sức nhanh,
đến mức chính quyền địa phương cho rằng họ khó có thể đưa ra một con số thống kê
chính xác về số lượng những người chưa/ không có hộ khẩu thường trú.
Theo thống kê vào tháng 8 năm 2003, có 43.733 hộ gồm 461.647 người cư trú tại
Huyện Bình Chánh. Trong số này 182.449 người không có hộ khẩu thường trú (78.844
diện KT3 và 103.605 diện KT4) (xem Phụ lục 4 về các loại hình thức cư trú đối với
quản lý hành chính: KT1, KT2, KT3, và KT4). Sự tăng trưởng dân số, đặc biệt là số
không có hộ khẩu thường trú đã tăng lên rất nhanh. So với thống kê điều tra dân số
ngày 1 tháng 4 năm 1999, dân số đã tăng thêm khoảng 130.000 người (Bảng 1).
Thị trấn An Lạc
Thị trấn An Lạc có diện tích 600 héc‐ta, trong đó khoảng 170 héc‐ta đất thổ cư gồm 7
khu phố và 185 tổ dân phố. Nằm dọc theo Quốc lộ 1 và là cửa ngõ vào đồng bằng
sông Cửu Long, thị trấn này đã chứng kiến quá trình đô thị hóa từ những năm 1980,
sớm hơn khá nhiều so với những xã còn lại của Huyện, khi các xí nghiệp và cơ sở
kinh doanh bắt đầu phát triển. Từ đó, quá trình đô thị hóa ở đây tiếp tục diễn ra cùng
với quá trình đô thị hóa của Huyện Bình Chánh, làm cho dân số thị trấn cũng tăng
nhanh tương ứng. Hiện nay thị trấn có 7.962 hộ với dân số 47.920 người, trong đó
khoảng 16.000 (tức một phần ba) người không trong diện đăng ký thường trú. Trong
số này, đáng chú ý là gần 10.000 nhân khẩu thuộc diện KT4 chỉ được ghi nhận như là
nhân khẩu chứ không được phân loại là hộ như các diện cư trú khác (KT1, KT2, KT3).
Xã Tân Tạo
Xã Tân Tạo là một trong những xã có diện tích lớn nhất của Huyện Bình Chánh (1.738
héc ta), với khoảng 70 héc ta đất thổ cư với 4 ấp và 158 tổ dân phố Tân Tạo cũng là một
trong 4 xã có tiến trình đô thị hoá nhanh và mạnh nhất trong huyện. So với Thị trấn An
Lạc, sự gia tăng dân số của Tân Tạo đột biến hơn nhiều. Đến nay, Tân Tạo có 61.023 cư
8
- Phần 2: Địa điểm Nghiên cứu
dân với khoảng hai phần ba (2/3) (khoảng 40.000) thuộc diện đăng ký KT3 và KT4. Cũng
như ở Thị trấn An Lạc, trong số này, khoảng 35.000 nhân khẩu diện KT4 chỉ được ghi
nhận như là nhân khẩu. Có sự gia tăng dân số cao đột biến như vậy là do trên địa bàn
xã các khu công nghiệp và các xí nghiệp, doanh nghiệp lớn, nhỏ, và vừa liên tục thành
lập và đi vào hoạt động trong vòng 5 năm qua. Theo số liệu thống kê mới nhất của
UBND huyện, hiện tại xã có 3 khu công nghiệp và 116 xí nghiệp lớn mới thành lập.
Bảng 1. Dân số Huyện Bình Chánh, Thị trấn An Lạc và Xã Tân Tạo.
Huyện Bình Chánh Thị trấn An Lạc Xã Tân Tạo
Diện tích (héc-ta) 30,458 600 1,738
Dân số 461,6478 47,9209 61,02310
- Có thường trú tại TPHCM (KT1 + KT2) 279,198 31,944 21,501
- Không có thường trú (KT3 + KT4) 182,449 15,976 39,522
(40%) (33%) (65%)
Mức độ tăng trưởng dân số (so với 129,558 9,911 38,940
Tổng điều tra dân số 1/4/1999)
(28%) (21%) (64%)
Dân tộc Kinh11 95.5% 88.9% 97.0%
Dân tộc Hoa12 4.3% 10.9% 2.8%
Dân tộc khác13 0.2% 0.2% 0.2%
* Lưu ý: các con số thống kê không hoàn toàn tương ứng do lấy từ vài nguồn khác nhau
Quận 8
Quận 8, nằm ở phía tây nam TPHCM, cũng là một địa bàn gắn với cửa ngõ vào Đồng
Bằng Sông Cửu Long nhờ một số tuyến đường và quốc lộ mới xây dựng và mở rộng
(Bắc Nhà Bè – Nam Bình Chánh). Đặc điểm địa lý của Quận 8 khác hơn nhiều quận
huyện khác là có nhiều hệ thống sông rạch và kênh đào nhỏ, chằng chịt, chiếm
khoảng 14% của tổng diện tích toàn quận là 18,8 km2. Trải qua quá trình đô thị hoá
nhanh chóng, Quận 8 đã giảm hẳn số phường nông nghiệp, từ 4 (trên tổng số 16
phường) cách đây vài năm, nay không còn phường nông nghiệp nào; toàn bộ 16
phường đã trở thành phường bán nông nghiệp.
Quận 8 có một Trung tâm Y tế mới xây dựng, 17 trường mẫu giáo, 18 trường tiểu học,
11 trường phổ thông cơ sở và phổ thông trung học, một trường đặc biệt cho trẻ
khuyết tật, một trung tâm giáo dục thường xuyên, và một trường dạy nghề.
Dân số có đăng ký (thường và tạm trú) của Quận 8 là 538.547 người, trong số đó 89%
là người Kinh, 10,39% là người Hoa, 0,44% người Chăm, và 0,17% người Khơ‐me và
8 Số liệu do công an địa phương cấp 14/8/2003.
9 Số liệu UBND cấp tháng 8/2003.
10 Số liệu do công an địa phương cấp 29/8/2003.
11 Số liệu theo Tổng điều tra dân số 1/4/1999.
12 Số liệu theo Tổng điều tra dân số 1/4/1999.
13 Số liệu theo Tổng điều tra dân số 1/4/1999.
9
nguon tai.lieu . vn
