Xem mẫu
- CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH ĐIỀU TIẾT GIÁ TRỊ GIA TĂNG
KHI NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG
TS.Vũ Đình Ánh
Học viện Tài Chính
Giá trị gia tăng (GTGT) từ đất được hiểu là chênh lệch giá của một mảnh đất theo
thời gian. Thông thường, giá đất có xu hướng tăng theo thời gian do đặc điểm của đất là
hữu hạn trong khi nhu cầu lại tăng lên không ngừng do tăng dân số và phát triển kinh tế -
xã hội. Bên cạnh GTGT tự nhiên đó, giá đất còn tăng do: (i) đầu tư phát triển hạ tầng kinh
tế - xã hội như hạ tầng giao thông, điện nước, kinh doanh, văn hóa – xã hội,…; (ii) thay
đổi qui hoạch; (iii) chuyển đổi mục đích sử dụng đất, đặc biệt là từ đất nông nghiệp sang
phi nông nghiệp, đất hành chính sự nghiệp sang kinh doanh; (iv) chuyển quyền sử dụng
đất từ cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, DNNN, đơn vị sự nghiệp công sang
khu vực ngoài nhà nước; (v) đầu tư và đầu cơ đất của các thành phần kinh tế trong và
ngoài nước. Rõ ràng, trong số các yếu tố quan trọng hàng đầu tạo ra GTGT của đất thì
Nhà nước đóng vai trò quan trọng nhất với hệ thống công cụ đa dạng và có hiệu lực nhất,
có khả năng tạo ra GTGT lớn nhất, ổn định nhất và qui mô lớn nhất còn khu vực ngoài
nhà nước chỉ tạo ra GTGT đột biến với qui mô nhỏ hơn nhiều và thiếu ổn định (do yếu tố
đầu cơ tạo sốt). Hơn nữa, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
nên GTGT của đất được hình thành từ quyền lực Nhà nước trên cả lĩnh vực quản lý hành
chính lẫn quản lý kinh tế - tài chính. GTGT của đất xuất hiện không chỉ khi Nhà nước
thực hiện sử dụng một công cụ nào đó như qui hoạch, đầu tư CSHT, chuyển quyền sử
dụng đất,… mà còn cả trước và sau khi triển khai thực hiện công cụ đó. Chính vì vậy,
việc xác định đúng GTGT của đất và người (tổ chức, cá nhân) được hưởng lợi/chịu thiệt
hại từ thay đổi GTGT của đất do can thiệp của Nhà nước không đơn giản, theo đó Nhà
nước khó khăn trong điều tiết GTGT của đất. Thực tế, phần lớn GTGT của đất dù chủ
yếu do sự can thiệp và thuộc quyền quản lý của Nhà nước nhưng lại chưa đem lại nguồn
lực tương xứng cho Nhà nước mà lại rơi vào tay các tổ chức và cá nhân có liên quan trực
tiếp lẫn gián tiếp đến quyền sử dụng đất thuộc khu vực có GTGT không do họ tạo ra. Một
trong những nguyên nhân cơ bản của thực trạng đó là bất cập hạn chế, thậm chí là lỗ hổng
trong cơ chế chính sách quản lý đất đai nói chung, quản lý và điều tiết GTGT của đất do
Nhà nước tạo ra nói riêng. Then chốt trong điều tiết GTGT của đất là xác định giá đất
trước và sau khi có sự can thiệp của Nhà nước tạo ra GTGT của đất (xác định GTGT) và
cơ chế chính sách giao/cho thuê đất đã bao gồm GTGT do Nhà nước tạo ra đồng thời điều
tiết lợi ích từ GTGT của đất không do người có quyền sử dụng đất tạo ra.
Theo Điều 19 Luật Đất đai, Nhà nước quyết định chính sách thu chi tài chính về đất
đai và điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng
đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở
hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi.
Để cụ thể hóa Điều 19, cần tập trung làm rõ những nội dung trong Luật Đất đai và
văn bản hướng dẫn Luật như sau:
Thứ nhất, xác định GTGT từ đất không do người sử dụng đất mang lại. Đây không
117
- phải là việc đơn giản khi GTGT từ đất do nhiều yếu tố hợp thành và biến động rất lớn
theo thời gian, không chỉ tăng lên mà thậm chí có thể còn giảm xuống hoặc mang giá trị
âm. Cơ sở để xác định GTGT từ đất chính là giá đất song giá đất lại biến động theo thời
gian và chịu tác động của hàng loạt yếu tố từ quản lý hành chính, kinh tế - tài chính đến
văn hóa xã hội, tâm lý,... Nên GTGT từ đất cần được xác định vừa có tính thời điểm vừa
có tính thời kỳ để làm cơ sở điều tiết GTGT từ đất một lần hay nhiều lần trong suốt quá
trình sử dụng đất.
Thứ hai, xác định nguyên nhân làm tăng GTGT từ đất để làm căn cứ điều tiết GTGT
đó đảm bảo lợi ích công bằng của Nhà nước, người sử dụng đất và người bị thu hồi quyền
sử dụng đất. Nếu không có phương pháp xác định GTGT từ đất theo từng nguyên nhân
tác động đến giá đất thì nỗ lực điều tiết GTGT từ đất sẽ khó thành công và gây bất ổn xã
hội cũng như tạo điều kiện cho tham nhũng, thất thoát tài sản Nhà nước.
Thứ ba, thiết lập hệ thống công cụ điều tiết GTGT từ đất phù hợp với đặc điểm của
từng loại GTGT và nguyên nhân tạo ra loại GTGT đó. Cụ thể, GTGT từ đất có tính thời điểm
và được hiện thực hóa thì áp dụng hình thức thu một lần như thu tiền sử dụng đất, thu tiền
chuyển đổi mục đích sử dụng đất (100% GTGT từ đất) hay thu thuế GTGT từ đất khi chuyển
quyền sử dụng đất (thuế suất phù hợp để tối đa hóa phần GTGT không do người sử dụng đất
tạo ra thuộc về Nhà nước). GTGT từ đất có tính thời kỳ và không được hiện thực hóa (người
sử dụng đất ổn định lâu dài, không chuyển nhượng hay cho thuê, góp vốn,...) thì áp dụng hình
thức thu nhiều lần (hàng năm/nửa năm) như thuế đất (thuế sử dụng đất hiện nay, thuế tài sản
trong tương lai) hay tiền thuê đất hàng năm (chấm dứt thu tiền thuê đất một lần cho suốt thời
gian thuê như hiện nay) trên cơ sở giá đất tính thuế đất hay tiền thuê đất phản ánh đầy đủ
GTGT từ đất do hoặc không do người sử dụng đất tạo ra.
Rõ ràng, qui mô diện tích đất qui hoạch và giá trị vốn đầu tư CSHT của Nhà nước
là rất lớn song GTGT từ đất do qui hoạch và đầu tư CSHT của Nhà nước mang lại chưa
tương xứng. Nguồn thu từ thuế SDĐPNN giai đoạn 2012-2017 chiếm trung bình khoảng
0,15% tổng thu NSNN, tương đương khoảng 0,3% thu NSĐP1. Mặc dù, thu NSNN từ
tiền sử dụng đất đã tăng từ 44.287 tỷ đồng năm 2014 lên 146.616 tỷ đồng năm 2018 song
phần lớn GTGT từ đất do Nhà nước qui hoạch và xây dựng CSHT đều thuộc về người sử
dụng đất do chưa có cơ chế điều tiết GTGT từ đất hiệu quả.
Đối với những dự án đầu tư xây dựng và phát triển đất đai – bất động sản, Nhà nước
tổ chức và cấp phát vốn cho việc quá trình phát triển quỹ đất thông qua các tổ chức phát
triển quỹ đất (bằng một loạt các công việc như quy hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết, thu
hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, phát triển thành “đất sạch” có kết cấu hạ tầng...)
và thực hiện cung cấp đất sạch ra thị trường thông qua các cơ chế đấu giá hoặc đấu thầu
dự án có sử dụng đất.
Đối với những dự án đầu tư, xây dựng hệ thống giao thông, cơ quan quản lý nhà
nước thực hiện phương pháp tạo quỹ đất hai bên đường (hay còn được gọi là “phương
pháp lấy dư đất hai bên đường” hoặc “phương pháp giải tỏa kép”). Sau đó, sử dụng quỹ
đất dôi dư này như là nguồn lực trong huy động vốn cho ngân sách nhà nước, thông đấu
giá, đấu thầu các nền đất sau đầu tư cơ sở hạ tầng. Kinh nghiệm thực tế tại một số thành
1
Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện chính sách thu liên quan đến tài sản – Bộ Tài Chính
118
- phố (ví dụ Đà Nẵng) cho thấy, việc áp dụng cơ chế này là khá hiệu quả khi huy động
nguồn lực tài chính đất đai cho phát triển đô thị2.
Đối với đất đô thị, thu hồi đất để làm đường hoặc xây dựng các công trình công
cộng…, người dân bị mất nhà nhưng tiền bồi thường chưa đủ bù đắp cho họ để có nơi ở
mới hoặc đưa họ vào ở tại những nơi ở tái định cư có chất lượng chưa được đảm bảo. Mặt
khác, những người sử dụng đất ở trong ngõ nhờ có sự mở rộng đường hoặc xây dựng con
đường mới khiến nhà của họ được ra mặt phố, trở thành nhà mặt phố, giá trị đất tăng lên
nhưng lại không có sự điều tiết đối với giá trị tăng thêm này.
Năm 2007, một trong những điển hình thành công về khai thác quỹ đất hai bên
đường ở TP.HCM là dự án đường Nguyễn Hữu Thọ dài khoảng 7,5 km chạy trên địa bàn
H.Nhà Bè được UBND TP phê duyệt năm 1999, với chiều rộng 60 m. Tại thời điểm đó,
tổng kinh phí thực hiện dự án khoảng 429 tỉ đồng. Khi đó, TP đã quyết định thu hồi mỗi bên
thêm 15 m làm quỹ đất dự trữ. Ngay khi có đất sạch, TP đã đem đấu giá phần đất này cho
công ty địa ốc Phú Long và Tài Nguyên thu về 436 tỉ đồng. Phần đất còn lại khoảng 20 ha
TP đem đổi cho Công ty GS để làm đường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi - Vành đai ngoài và 15
ha dành để tái định cư tại chỗ cho người dân. Tính ra mỗi mét vuông đất TP đem đấu giá
được khoảng 2,8 triệu đồng. Nhiều dự án bất động sản sau đó đã được phát triển trên các khu
đất này (như Gold House, Kenton Residences, Dragon Hills…) còn đem lại cho thành phố
khoản lợi nhuận thêm lên tới khoảng 260 tỷ đồng, do giá trị đất tăng lên. Tuy nhiên, ngoài
tuyến đường Nguyễn Hữu Thọ, các công trình tiếp nối khác như Ðại lộ Phạm Văn Ðồng,
kênh Nhiêu Lộc Thị Nghè, Võ Văn Kiệt - Mai Chí Thọ… được đầu tư sau này đã tạo ra sự
thay đổi rõ rệt cho bộ mặt đô thị, nhưng gần như thành phố không thu được nguồn kinh phí
nào do giá trị đất tăng lên. Các chuyên gia kinh tế cho rằng, hiện nay đang diễn ra tình trạng
nhiều tổ chức, cá nhân được hưởng lợi rất lớn từ việc Nhà nước hoặc tư nhân đầu tư hạ tầng
song những tổ chức, cá nhân này lại không hoặc ít chia sẻ nguồn lợi đó cho Nhà nước để tái
đầu tư cho hạ tầng ở những khu vực khó khăn hơn. Ðiều này vừa lãng phí nguồn lực, đồng
thời cũng tạo nên sự mất công bằng trong xã hội. Vì vậy, Nhà nước nên thu thuế bất động sản
và phí hạ tầng để đầu tư lại cho hạ tầng đô thị3.
Rõ ràng, khi Nhà nước qui hoạch và thực hiện qui hoạch thì giá đất có thể tăng lên
song GTGT từ đất trong trường hợp qui hoạch của Nhà nước sẽ thuộc về người sử dụng
đất trong vùng qui hoạch do: (i) qui hoạch là độc quyền của Nhà nước và người sử dụng
đất ở thế bị động dù có mong muốn hay không; (ii) GTGT từ đất chỉ được điều tiết một
phần khi thu thuế đất (thuế sử dụng đất) hay thu thuế chuyển quyền sử dụng đất (thuế thu
nhập từ chuyển quyền sử dụng đất); (iii) công cụ điều tiết cơ bản là giá đất sử dụng để
đánh thuế nên trọng tâm là xác định chính xác giá đất trước và sau qui hoạch (tại thời
điểm tính thuế) đồng thời có thuế suất hợp lý.
Khi Nhà nước đầu tư xây dựng CSHT (đặc biệt là đường giao thông) thì giá đất có
xu hướng tăng tùy thuộc vào tính chất của CSHT và khoảng cách đến cơ sở hạ tầng đó,
thậm chí tăng vọt tại khu vực giáp ranh với CSHT (điển hình là đất mặt đường giao thông).
Toàn bộ GTGT từ đất này Nhà nước cần thu lại vì: (i) Nhà nước đã bỏ ra một khoản đầu
2
http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/ban-ve-chinh-sach-dieu-tiet-gia-tri-gia-tang-tu-dat-tai-
viet-nam-300352.html
3
https://nhandan.com.vn/tphcm/tin-chung/item/35039302-dieu-tiet-nguon-loi-tu-quy-dat-hai-ben-
duong.html
119
- tư lớn nhiều tỷ đồng nên cần thu hồi vốn đầu tư để làm tiếp các CSHT khác; (ii) Người
sử dụng đất bị thu hồi làm CSHT mặc dù chỉ được bồi thường giải phóng mặt bằng theo
giá đất trước khi có CSHT nhưng cũng lên tới nhiều tỷ đồng đối với mỗi công trình xây
dựng CSHT, theo đó, chi phí xây dựng CSHT đội lên rất cao nên thu hồi GTGT từ đất do
Nhà nước xây dựng CSHT còn là nguồn để trang trải khoản đền bù giải phóng mặt bằng,
đồng thời đảm bảo công bằng xã hội; (iii) Người sử dụng đất được hưởng lợi “từ trên trời
rơi xuống” do Nhà nước xây dựng CSHT nên cần điều tiết để đảm bảo công bằng xã hội,
đặc biệt là chống trường hợp lạm dụng qui hoạch xây dựng CSHT để thủ lợi; (iv) Kinh
nghiệm “biên chỉnh trang” của TP.HCM có thể áp dụng đại trà và Luật hóa theo hướng
yêu cầu tất cả các dự án xây dựng CSHT của Nhà nước phải thu hồi toàn bộ đất xung
quanh dự án CSHT (chẳng hạn 10-15 m từ chân dự án) để tạo quĩ đất của Nhà nước. Quĩ
đất này được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất thông qua hình thức đấu giá để
tạo nguồn lực xây dựng CSHT và đền bù giải tỏa. Hiện nay quĩ phát triển đất do cấp tỉnh
quản lý nên hạn chế về nguồn lực, không công bằng giữa các địa phương, cát cứ, quản lý
và sử dụng còn tùy tiện gây thất thoát lãng phí,... nên cần xem xét phương án thành lập
Quĩ phát triển đất quốc gia tập trung ở TW. Phương án này có ưu điểm là toàn bộ GTGT
từ đất (phần trực tiếp) thuộc về Nhà nước ngay lập tức thay vì phải điều tiết nhiều lần
thông qua chính sách thuế đối với đất nhưng nhược điểm là thêm tổ chức bộ máy và nhân
sự đồng thời làm phân tán nguồn lực tài chính quốc gia và quan hệ phức tạp với cơ quan
quản lý đất cũng như quản lý công sản hiện tại; (v) Để khắc phục nhược điểm của phương
án Quĩ phát triển đất quốc gia có thể xem xét phương án điều tiết GTGT từ đất do Nhà
nước xây dựng CSHT thông qua sửa đổi chính sách thuế đối với đất. Cụ thể, thay vì nộp
thuế sử dụng đất với thuế suất phổ thông rất thấp như hiện nay (GTGT từ đất vẫn được
điều tiết nhưng rất lâu) thì áp dụng thuế suất đặc biệt, thậm chí lũy tiến (chẳng hạn 20-
30% cho giá trị đất từ trên 10 tỷ đồng đến trên 100 tỷ đồng) ngay sau khi CSHT do Nhà
nước xây dựng được hoàn thành. Thời gian áp dụng thuế suất đặc biệt đủ để Nhà nước
thu hồi lại toàn bộ (hay phần lớn) GTGT từ đất do Nhà nước xây dựng CSHT mang lại.
Phương án này vừa đảm bảo Nhà nước điều tiết được phần GTGT từ đất, vừa không làm
phát sinh tổ chức bộ máy và nhân sự mới, vừa giảm bớt gánh nặng cho người sử dụng đất
được hưởng lợi phần GTGT từ đất đồng thời mở rộng diện thu thay vì chỉ thu được từ
người sử dụng đất trực tiếp liên quan đến CSHT do Nhà nước xây dựng. Phương án này
cũng có thể áp dụng thay cho hình thức thu tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu
tiền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất và công nhận quyền sử dụng đất hiện nay.
Thay vì thu tiền sử dụng đất một lần khi giao đất hay cho phép chuyển đổi mục đích sử
dụng đất, Nhà nước thu thuế đất với thuế suất đặc biệt trong thời gian đủ để thu hồi toàn
bộ giá trị đất được giao (chẳng hạn 5 năm với thuế suất 20%). Phương án thuế đất với
thuế suất đặc biệt không chỉ tạo ra nguồn thu đều đặn hơn cho NSNN mà còn giảm gánh
nặng cho người sử dụng đất so với hình thức nộp tiền sử dụng đất một lần, đặc biệt là đối
với những chủ dự án có qui mô sử dụng đất lớn đồng thời giảm thiệt hại của Nhà nước
khi giá đất có biến động lớn. Thêm vào đó, thay thế thu tiền sử dụng đất một lần bằng
thuế đất với thuế suất đặc biệt còn góp phần giảm tình trạng nợ tiền sử dụng đất và chế
tài đối với trường hợp dây dưa nộp tiền sử dụng đất sẽ được xử lý theo qui định pháp luật
về thuế. Vấn đề then chốt trong phương án này cũng là xác định chính xác giá đất, qua
đó xác định chính xác GTGT từ đất để làm căn cứ tính thuế suất đặc biệt và thời gian áp
dụng thuế suất đặc biệt./.
120
nguon tai.lieu . vn
