Xem mẫu
- KHAÙI NIEÄM
BAØN VEÀ KHAÙI NIEÄM
QUAÛN LYÙ PHAÙT TRIEÅN ÑOÂ THÒ
*PGS.TS.KTS. LöU ÑöÙc cöôøNG
**ThS.KTS. NGUYEãN XUAÂN ANH
Daãn nhaäp
Vieäc quaûn lyù phaùt trieån ñoâ thò ñaõ toàn taïi cuøng vôùi lòch söû loaøi ngöôøi töø khi coù hình thöùc tuï cö ñoâ thò. Song
cuïm töø “quaûn lyù phaùt trieån ñoâ thò” hay roäng hôn laø “quaûn lyù ñoâ thò” môùi ñöôïc nhaéc ñeán nhieàu taïi Vieät Nam
trong khoaûng 20 naêm trôû laïi ñaây, khi maø caùc ñoâ thò Vieät Nam böôùc qua giai ñoaïn kieán thieát vaø baét ñaàu
heù loä caùc ñoäng löïc phaùt trieån kinh teá. Trong quaù trình ñoù, caùc ñoâ thò ñaõ vaáp phaûi raát nhieàu khoù khaên do
thieáu kinh nghieäm, naêng löïc haïn cheá vaø söï chöa linh hoaït cuûa theå cheá.
Heä thoáng phaùp lyù coøn coàng keành phöùc taïp, thieân veà quan heä ngaønh doïc, ngaïi thay ñoåi vaø chuû yeáu söû
duïng caùc coâng cuï saün coù. Cho neân, thay vì giaûi quyeát baøi toaùn laøm theá naøo ñeå vöôït qua nhöõng thaùch
thöùc, ñeå phaùt trieån thöïc söï beàn vöõng, chuùng ta thöôøng chæ taäp trung thöïc haønh thuaàn thuïc nhöõng coâng
cuï, quy trình saün coù nhö laäp, thaåm ñònh vaø pheâ duyeät ñoà aùn quy hoaïch, döï aùn ñaàu tö, kieåm soaùt xaây
döïng... Nhöõng moâ hình quaûn lyù ñoâ thò thieáu hieäu quaû ñaõ laøm giaõn theâm söï caùch bieät giöõa quy hoaïch vaø
ñôøi soáng. Moät khi trôû neân thieáu höõu duïng, quy hoaïch daàn töï ñaùnh maát chöùc naêng cuûa noù laø kieán taïo vaø
kieåm soaùt quaù trình phaùt trieån cuûa ñoâ thò.
Caùc nhaø quaûn lyù mong muoán xaây döïng theâm nhöõng “coâng cuï” ñeå naâng cao hieäu quaû quaûn lyù cuûa mình.
Song ñieàu chuùng ta caàn höôùng ñeán seõ khoâng chæ laø “coâng cuï”, maø laø “phöông tieän”. Bôûi Nhaø nöôùc
SË 93 . 2018 13
- khoâng coøn laø chuû theå duy nhaát naém giöõ taøi nguyeân vaø caùc nguoàn höôùng daãn phaùt trieån kinh teá xaõ hoäi. Nhöõng moái quan taâm chính cuûa
löïc phaùt trieån. Quaûn lyù ñoâ thò ngaøy nay phaûi rôøi boû tö duy ñoäc quyeàn quaûn lyù ñoâ thò laø can thieäp ñeå thuùc ñaåy phaùt trieån kinh teá vaø phuùc lôïi,
nhaø nöôùc, vaø chaáp nhaän caùc hình thöùc meàm deûo nhö ñoái thoaïi, hôïp vaø ñeå ñaûm baûo cung caáp caùc dòch vuï thieát yeáu”.
taùc coâng tö, tham gia cuûa coäng ñoàng vaø caùc toå chöùc phi chính phuû.
Rakodi5 (1991)coù moät caùi nhìn töông töï khi cho raèng “Quaûn lyù ñoâ thò
Baøi vieát naøy toång thuaät moät soá nhaän ñònh cuûa caùc nhaø nghieân cöùu nhaèm muïc ñích ñaûm baûo caùc thaønh phaàn cuûa heä thoáng coù theå hoaït
veà khaùi nieäm quaûn lyù phaùt trieån ñoâ thò, nhaèm dieãn ñaït moät caùi nhìn ñoäng haøng ngaøy, taïo ñieàu kieän thuaän lôïi vaø khuyeán khích cho hoaït
toång quan hôn veà khaùi nieäm naøy. ñoäng kinh teá, cho pheùp moïi ngöôøi tieáp caän caùc nhu caàu cô baûn nhö
choã ôû, vieäc laøm, haï taàng, cô hoäi...”
Nhaän thöùc veà vai troø cuûa Quaûn lyù ñoâ thò
Khoaûng nöûa theá kyû veà tröôùc, khaùi nieäm quaûn lyù ñoâ thò ñöôïc caùc nhaø Churchill6 (1985) cho raèng “Thuaät ngöõ quaûn lyù ñoâ thò ñang baét ñaàu
nghieân cöùu nhìn nhaän nhö moät hình thöùc moâi giôùi. Hoï coi ñoù nhö coù yù nghóa phong phuù hôn. Noù khoâng coøn chæ ñeà caäp ñeán caùc heä
laø vieäc phaân phaùt taøi nguyeân thoâng qua moät soá thao taùc quyeàn löïc. thoáng kieåm soaùt maø laø caùc boä haønh vi, caùc moái quan heä, caùc quaù
Theo nghóa naøy, quaûn lyù ñoâ thò laø giao dieän giöõa boä maùy quaûn lyù coù trình maø thoâng qua ñoù, caùc hoaït ñoäng cuûa voâ soá cö daân töông taùc
nguoàn löïc ñeå phaân chia cho coäng ñoàng, nhöõng ngöôøi ñang caàn caùc vôùi nhau vaø töông taùc vôùi söï quaûn trò cuûa thaønh phoá”.Roõ raøng laø, söï
nguoàn löïc naøy, thoâng qua phaân phoái ñaát ñai, cuøng dòch vuï coâng vaø can thieäp moät chieàu ñaõ ñöôïc thay theá baèng moät moâ hình suy nghó
cô sôû haï taàng gaén vôùi ñaát ñai. Vaøo thôøi ñieåm ñoù, Williams1(1978) tinh teá vaø phöùc taïp hôn, trong vieäc taùc ñoäng ñeán phaùt trieån ñoâ thò.
cho raèng quaûn lyù ñoâ thò sinh ra “khi coù moái quan taâm roõ raøng hôn veà Richardson (1993) trình baøy ba thöû nghieäm veà thaønh coâng quaûn lyù
moái quan heä giöõa quyeàn löïc vaø caáu truùc kinh teá xaõ hoäi cuûa caùc thaønh ñoâ thò: (1) “Khaû naêng thöïc hieän moät quy hoaïch khoâng gian ñaõ coâng
phoá”. Nhìn vaøo töøng vai trong quaù trình naøy, oâng cho raèng “Quaûn lyù boá”; (2) “Khaû naêng cung caáp caùc dòch vuï ñoâ thò cô baûn vaø maïng löôùi
ñoâ thò hoïc khoâng ñôn giaûn chæ quan taâm ñeán vai troø cuûa caùc nhaø ra cô sôû haï taàng cho daân soá ñoâ thò phaùt trieån nhanh”; (3) “Khaû naêng
quyeát ñònh (ôû caû caáp trung öông hay ñòa phöông), maø noù phaûi bao vaän haønh vaø baûo trì vieäc phaân phoái treân”. Ñoù laø caùc moái quan taâm
goàm moät daûi roäng hôn raát nhieàu, goàm caû nhöõng ngöôøi ôû khu vöïc dòch chieán löôïc cuûa quaûn lyù ñoâ thò.
vuï coâng vaø tö nhaân, bôûi hoï cuõng kieåm soaùt caùc nguoàn löïc maø ñoâ thò
tìm kieám”. Chính bôûi phaïm vi quaù roäng nhöõng vai troø lieân quan naøy Noùi caùch khaùc, caùc thoâng soá ban ñaàu cuûa quaûn lyù ñoâ thò naém laáy
maø quaûn lyù ñoâ thò phaûi laø moät “quaù trình tích hôïp”. Leonard2 (1982) ba chuû ñeà: (1) Ñoù khoâng coøn chæ laø moái quan taâm cuûa chính quyeàn
laäp luaän raèng, quaûn lyù ñoâ thò chæ laø beà noåi cuûa caùc nguyeân nhaân trong vieäc phaân phoái taøi nguyeân, maø phaûi laø moät vaán ñeà chung cuûa
chính trò saâu hôn. Ñoù laø ñoøi hoûi caân baèng quyeàn löïc thoâng qua phaïm taát caû beân tham gia trong quaù trình xaây döïng thaønh phoá; (2) Veà theå
vi tham gia cuûa caùc beân coù sôû höõu nguoàn löïc trong quaù trình phaùt cheá, caàn ñaûm baûo söï phöùc hôïp, ñuû ñeå ñoái phoù vôùi söï phöùc taïp ñoâ
trieån ñoâ thò. thò maø noù ñang giaûi quyeát; (3) Thay theá moâ hình quaûn lyù theo meänh
leänh töø treân xuoáng baèng moâ hình ñoái thoaïi hôïp taùc ñeå theo kòp söùc
Keå töø nhöõng naêm 1980, theá giôùi thöù ba ñaõ traûi qua moät söï thay ñoåi soáng töï nhieân cuûa caùc vaän ñoäng phaùt trieån ñang dieãn ra.
trong caùch nhaän taøi trôï. Vieäc nhaän caùc giuùp ñôõ moät chieàu veà cô sôû
haï taàng (chaúng haïn nhö caùc döï aùn ñöôøng cao toác, hoà ñaäp lôùn) bò Moät khi moâ hình quaûn lyù ñoâ thò ñöôïc hình thaønh moät caùch tích hôïp,
xem xeùt laïi, bôûi söï nhaän thöùc ngaøy caøng taêng raèng caùc döï aùn nhö noù seõ töø boû phöông phaùp quy hoaïch toång maët baèng truyeàn thoáng,
vaäy khoâng theå traùnh khoûi gaây ra nhöõng haäu quaû lôùn ñoái vôùi caùc boä bôûi muïc tieâu toái thöôïng cuûa noù laø laøm cho nhöõng yù töôûng phaùt trieån
phaän khaùc cuûa heä thoáng kinh teá, xaõ hoäi vaø moâi tröôøng. Ñieàu ñoù daãn ñöôïc gaén keát vôùi nhau, treân cô sôû nhìn thaáy moät caùch toaøn dieän veà
ñeán hai thay ñoåi lôùn. Thöù nhaát, thay vì cung caáp caùc döï aùn xaây döïng caùc thaùch thöùc maø coâng cuoäc phaùt trieån ñoâ thò ñang ñoái maët.
lôùn, caùc nhaø taøi trôï ñaõ giuùp xaây döïng naêng löïc theå cheá ñeå caùc nöôùc
ñang phaùt trieån coù ñuû khaû naêng töï taïo ra vaø duy trì cô sôû haï taàng cuûa Nhaän thöùc laïi veà vai troø cuûa Quy hoaïch ñoâ thò
rieâng hoï. Thöù hai laø quan ñieåm nhìn nhaän caùc moái lieân heä voâ hình Lakshmanan vaø Rotner7 (1985) neâu baät tình traïng khoù xöû trong
giöõa caùc cô sôû haï taàng khaùc nhau, ñaëc bieät laø trong khu vöïc ñoâ thò. thöïc thi quy hoaïch. Trong boái caûnh cuûa thaønh phoá Madras (AÁn Ñoä),
hoï ghi laïi raèng: “Cho ñeán gaàn ñaây, heä thoáng quy hoaïch ñoâ thò ñaõ
Söï thoáng trò tröôùc ñaây cuûa döï aùn vieän trôï moät chieàu coù theå lieân quan bò taùch khoûi caùc keá hoaïch ñaàu tö coâng vaø caùc quy trình laäp keá hoa-
ñeán cô caáu toå chöùc cuûa caùc chính phuû yeâu caàu vieän trôï. Nhieàu taùc cï h ngaân saùch vaø kinh teá cuûa chính quyeàn tieåu bang cuõng nhö ñòa
giaû ñaõ bình luaän veà söï thoáng trò ngaønh vaø haäu quaû theå hieän ôû söï leäch phöông”. Noù bò chi phoái bôûi hoäi chöùng quy hoaïch toång maët baèng.
laïc trong phaùt trieån haï taàng. Ví duï, Baker3 (1989) cho raèng phöông Sinou (1988) boå sung: “Söï buøng noå nhaân khaåu hoïc cuûa caùc thaønh
thöùc toå chöùc theo ngaønh doïc “hoaït ñoäng khaù toát cho ñeán khi heä phoá theá giôùi thöù ba hoaøn toaøn khoâng phuø hôïp vôùi phöông phaùp quy
thoáng gaëp phaûi vaán ñeà veà söï thieáu khaû naêng phoái hôïp lieân ngaønh”. hoaïch moâ hình hoùa ôû caùc thaønh phoá coù toác ñoä taêng tröôûng chaäm”,
Caáu truùc ngaønh doïc “chæ giaûi quyeát ñöôïc caùc vaán ñeà coù theå nhaän thöù ñöôïc hình thaønh bôûi hoäi chöùng quy hoaïch toång maët baèng, moâ
daïng ñöôïc theo moãi Boä, vaø sau ñoù moãi Boä seõ khaéc phuïc caùc trieäu phoûng theo truyeàn thoáng phöông Taây (UNCHS, 1987)7.
chöùng ñoù nhö laø moät vaán ñeà noäi taïi”. Ñaây laø caùch giaûi quyeát quaù ñôn
sô ñoái vôùi moät vaán ñeà raát phöùc taïp khi caùc thaønh phoá ñang phaùt trieån Richardson (1993) ñöa ra ví duï veà moät soá thaønh phoá nhö Delhi,
nhanh choùng. Quaûn lyù ñoâ thò phaûi coù caùi nhìn roäng vaø ña chieàu hôn. Madras, Karachi, Dhaka vaø Jakarta, ñaõ ñònh kyø phaùt trieån baèng caùc
Theo Sharma4 (1989) “Quaûn lyù ñoâ thò laø moät taäp hôïp caùc hoaït ñoäng quy hoaïch toång theå, bao goàm caû chieán löôïc khoâng gian. Thaät khoâng
cuøng hình thaønh vôùi caùc phaùt trieån ñoâ thò, vaø vì theá, coù khaû naêng may, nhöõng quy hoaïch naøy gaàn nhö voâ duïng. Chuùng thöôøng lieân
14 SË 93 . 2018
- K h ∏ i n i ÷ m
quan ñeán caùc döï baùo daân soá khoâng chính xaùc vaø caùc vuøng söû duïng baûo raèng chính quyeàn ñoâ thò coù khaû naêng töï chuû veà taøi chính. Ñaây laø
ñaát leäch laïc ôû quy moâ lôùn. Chuùng laïi luoân quaù cöùng nhaéc vaø khoâng yù nghóa thieát yeáu cuûa quaûn lyù ñoâ thò. Do ñoù, chính quyeàn ñoâ thò ñöôïc
linh hoaït ñeå ñieàu chænh khi caùc ñieàu kieän thay ñoåi”. xem laø ñaàu moái quan yeáu ñeå tích hôïp taát caû caùc beân tham gia trong
quaù trình phaùt trieån ñoâ thò.
Clarke8 (1992) cho raèng “Caùc quy hoaïch toång theå truyeàn thoáng chuû
yeáu laø tónh. Chuùng ñöôïc laøm ra töø vieäc xem xeùt moät caùch thaän troïng Caùc phöông tieän quaûn lyù ñoâ thò theå hieän ôû caùc maët sau:
trong boái caûnh daøi haïn, trong ñoù caùc khoaûn ñaàu tö lôùn vaøo cô sôû haï n Coù moät chieán löôïc quaûn lyù ñoâ thò tích hôïp;
taàng, ñöôøng xaù, dòch vuï ñöôïc maëc ñònh laø coù theå cung caáp. Taêng n Taäp trung giaûi quyeát caùc thaùch thöùc phaùt trieån, tröôùc heát baèng caûi
tröôûng daân soá nhanh, thieáu cô sôû haï taàng vaø dòch vuï, thieáu kinh phí caùch theå cheá ñoâ thò;
vaø nhaân löïc, ñoøi hoûi quaù trình laäp quy hoaïch phaûi naêng ñoäng hôn, n Khuyeán khích tranh luaän lieân ngaønh vaø caùch tieáp caän phoái hôïp
trong ñoù caùc öu tieân phaûi ñöôïc ñaùnh giaù lieân tuïc vaø ñaùnh giaù laïi tieáp theo;
trong söï soi chieáu veà nguoàn löïc saün coù”. n Ñaûm baûo moái quan heä tröïc tieáp giöõa laäp quy hoaïch vaø laäp ngaân
saùch;
Moät caùch ñeå thoaùt khoûi tình huoáng khoù xöû naøy, töùc laø khieán tieàm n Bao goàm khu vöïc phi chính thöùc nhö moät thaønh phaàn quaûn lyù.
naêng cuûa quy hoaïch ñoâ thò coù theå ñöôïc dieãn dòch hieäu quaû qua
coâng taùc quaûn lyù ñoâ thò vaø vöôït qua khoûi hoäi chöùng quan lieâu cuûa Quaù trình quaûn lyù ñoâ thò ñoù coù theå ñöôïc ñaùnh giaù bôûi caùc ñaàu ra höõu
noù, laø taäp trung cuï theå hôn vaøo vieäc cung caáp cô sôû haï taàng. Ñaây hình nhö:
laø moät tính naêng ngaøy caøng taêng cuûa thöïc haønh quaûn lyù ñoâ thò. n Phaùt trieån ñòa ñieåm hieäu quaû;
“Gaàn ñaây hôn, caùc nhaø quy hoaïch thöøa nhaän söï caàn thieát cuûa vieäc n Nöôùc saïch;
söû duïng chính chieán löôïc cung caáp cô sôû haï taàng laøm moät trong n Veä sinh toát;
nhöõng phöông tieän chính ñeå aûnh höôûng ñeán moâ hình phaùt trieån ñoâ n Ñöôøng ñöôïc duy trì;
thò”(Devas9, 1993). Ñieàu naøy ñaëc bieät quan troïng khi quy hoaïch xaùc n Quyõ ñaát phaùt trieån;
ñònh caùc ngöôõng cung caáp cô sôû haï taàng ñeå phaân boå vaø theo töøng n Naâng caáp khu hieän höõu;
giai ñoaïn xaây döïng ñoâ thò. n Chaát löôïng caùc dòch vuï giaùo duïc vaø y teá cô baûn.
Trong phaïm vi cuûa mình, Quy hoaïch ñoâ thò vaãn laø caàn thieát ñeå nhaán Caùc keát quaû naøy, sau ñoù, coù theå ñöôïc ñaùnh giaù veà taùc ñoäng ñoái vôùi
maïnh söï keát noái giöõa caùc thaønh phaàn chöùc naêng ñoâ thò. YÙ töôûng cuûa nhieàu lónh vöïc nhö giaûm ngheøo, naâng cao chaát löôïng moâi tröôøng,
Sinou10 (1988) veà quy hoaïch kieåu “taàm nhìn khaùi quaùt” ñöôïc trình phaùt trieån kinh teá ñoâ thò.
baøy nhö sau: “Ñaõ ñeán luùc con ngöôøi nhaän ra moái lieân heä giöõa caùc
cô cheá trong ñoâ thò. Quaûn lyù ñoâ thò vôùi caùc coâng cuï cuûa mình, ñeå coù
khaû naêng can thieäp hieäu quaû vaøo söï phaùt trieån ñoâ thò, noù caàn phaûi: *Vieän tröôûng VIUP
n Naém ñöôïc taát caû caùc beân tham gia trong quaù trình phaùt trieån ñoâ thò **Phoù phoøng Quaûn lyù KHKT
(khoâng chæ laø moät boä phaän phaân phoái taøi nguyeân);
n Khai thaùc ñuùng ñoäng löïc phaùt trieån ñoâ thò (khoâng coá gaéng chi phoái
noù moät caùch nhaân taïo thoâng qua moät quy hoaïch toång theå); Williams, P (1978) Urban managerialism: a concept of relevance?
1
n Ñöôïc tích hôïp theo chieàu ngang (ñeå vöôït qua taùch bieät ngaønh Leonard, S (1982) Urban managerialism: a period of transition. Progress in Human
2
doïc); Geography
n Ñöôïc tích hôïp theo chieàu doïc (ñeå khaéc phuïc taùch bieät thöù baäc Baker, R (1989) Institutional innovation, development and environmental manage-
3
haønh chính); ment: an “administrative trap” revisited
n Coù khaû naêng öùng phoù vôùi caùc cô hoäi theå hieän baûn thaân (khuyeán Sharma, S K (1989) Municipal management. Urban Affairs Quarterly – India
4
khích naêng löïc baåm sinh cuûa coäng ñoàng hoaëc khu vöïc phi chính Rakodi, C (1991) Cities and people: towards a gender-aware urban planning pro-
5
thöùc, thoâng qua söï tham gia cuûa caùc toå chöùc phi chính phuû). cess? Public Administration and Development
Churchill, A (1985) ‘Forward’ in Lea, J and Courtney, J (Eds), Cities in Conflict:
6
Khi laøm nhö vaäy, quaûn lyù ñoâ thò baét ñaàu theå hieän ñöôïc caùc ñaëc ñieåm Planning and Management of Asian Cities, World Bank, Washington DC.
cuûa tính toaøn dieän. Ñaàu tieân, noù phaûi hieåu baûn chaát cuûa moâi tröôøng UNCHS (1987) ‘Environmental guidelines for settlements planning and manage-
7
ñoâ thò maø noù ñang xöû lyù. Thöù hai, noù phaûi toå chöùc caùc coâng cuï can ment, Vol 1, Institutionalising environmental planning and management of settle-
thieäp theo caùch maø caùc caùc beân tham gia coù theå tieán haønh trong ments development’, United Nations Centre for Human Settlements (Habitat),
traïng thaùi phuø hôïp, höõu cô vaø trong phaïm vi naêng löïc taøi chính. Nairobi.
Clarke, G (1985) ‘Jakarta, Indonesia: planning to solve urban conflicts’ in Lea, J and
8
Toùm taét vaø keát luaän Courtney, J (Eds), Cities in Conflict:
Toùm laïi, quaûn lyù ñoâ thò caàn ñöôïc coi laø moät cô cheá toaøn dieän. Söï Planning and Management of Asian Cities, World Bank, Washington DC
toaøn dieän naøy ñoøi hoûi raèng caùc vaán ñeà ñoâ thò ñöôïc xem xeùt cuøng luùc Devas, N (1993) ‘Evolving approaches (to urban management)’ in Devas, N and
9
vôùi caùc caâu hoûi veà theå cheá, ñeå ñaûm baûo moät khaû naêng phaûn öùng töùc Rakodi, C (Eds), Managing Fast Growing Cities: New Approaches to Urban Planning
thôøi vaø vaän haønh beàn vöõng. Vieäc laäp quy hoaïch caàn phoái hôïp moät and Management in the Developing World, Longman, London.
caùch thöïc chaát vôùi keá hoaïch ngaân saùch. Ñoäng löïc phaùt trieån phaûi 10
Sinou A (1988) ‘From planning to management’ RISED Bulletin (8). European
ñöôïc laøm chuû ôû caáp ñoä thöïc teá nhaát cuûa caáp chính quyeàn. Caàn ñaûm Environmental Bureau, Brussels.
SË 93 . 2018 15
nguon tai.lieu . vn
