Xem mẫu
- ĐẠI HỌC HUẾ
KHOA LÂM NGHIỆP
GIÁO TRÌNH
QUẢN LÝ ĐẤT LÂM NGHIỆP
TS. DƯƠNG VIẾT TÌNH
HUẾ, 11-2008
- TS. GVC. Dương Viết Tình, Trưởng khoa Lâm nghiệp, Bộ môn Lâm sinh
Giảng dạy môn: Khoa học Đất, Quản lý đất Lâm nghiệp, Lâm nghiệp Cộng đồng
Email: tinhkln@gmail.com. Phone: 0903512070; 054 3529137; NR: 054 3530585.
- 1
MỞ ĐẦU
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, có ý nghĩa quyết định trong việc phát triển sản xuất
nông lâm nghiệp nói riêng và kinh tế nông thôn nói chung. Chính sách đất đai của Nhà nước ta
trong những năm gần đây đã có tác dụng thúc đẩy các tổ chức, cá nhân sử dụng có hiệu quả, phát
huy nội lực, đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế, góp phần giải quyết việc làm cho người lao động ở
nông thôn, bảo đảm ổn định kinh tế xã hội. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, đất đai đã được
Đảng và Nhà nước hết sức quan tâm trong việc ban hành các chủ trương chính sách nhằm phát
huy tác dụng to lớn của đất đai trong quá trình phát triển kinh tế xã hội.
Đối với đất lâm nghiệp, rừng có một ý nghĩa vô cùng quan trọng, rừng là một loại tài
nguyên đặc biệt có khả năng tự tái tạo, có vai trò quan trọng đối với môi trường sinh thái, đời
sống kinh tế xã hội. Vì vậy, công tác bảo vệ phát triển rừng là vấn đề có tính chiến lược gắn liền
với sự nghiệp phát triển toàn diện kinh tế xã hội, sẽ không có một nền kinh tế bền vững nếu
không quan tâm phát triển bền vững. Mặc dù nước ta có tài nguyên rừng phong phú đa dạng, có
nhiều loại gỗ và lâm sản có giá trị cao, từ lâu rừng đã gắn bó với cuộc sống của hàng chục triệu
người dân, đặc biệt là đồng bào dân tộc sống ở trong rừng và gần rừng. Bước vào thời kỳ công
nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước, vai trò của rừng đối với việc bảo vệ môi trường, cung cấp lâm
sản cho nền kinh tế quốc doanh, đáp ứng các nhu cầu của con người ngày càng tăng lên. Tuy
nhiên, trong mấy chục năm qua (1943-1995) nước ta mất đi 5 triệu ha rừng, bình quân mỗi năm
mất đi khoảng 100.000 ha [1]. Sự mất rừng đã gây ảnh hưởng rất lớn đến môi trường sinh thái, là
nguyên nhân làm cho thiên tai những năm gần đây trở nên khắc nghiệt hơn: đó là lũ lụt, hạn hán,
lở đất thường xuyên xảy ra đã gây ra những thiệt hại nghiêm trọng kể cả người và tài sản của
nhân dân.
Trước tình hình đó Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương chính sách nhằm
bảo vệ diện tích rừng tự nhiên hiện có và đẩy mạnh các hoạt động xây dựng, phát triển vốn rừng.
Nông lâm nghiệp và nông thôn luôn được coi là lĩnh vực quan trọng sống còn của nền kinh tế
nước ta, bởi đây là một ngành thu hút đến 70% lao động cả nước. Trong tình hình đổi mới, một
loạt các chính sách mới đã tạo ra tiền đề quan trọng cho việc tổ chức lại các hoạt động sản xuất
nông lâm nghiệp. Một trong những chính sách gây được sự chú ý quan tâm của mọi người dân,
đặc biệt là nông dân sống ở vùng miền núi trung du, đó là chính sách giao đất, khoán rừng trong
ngành lâm nghiệp. Chính sách giao đất, khoán rừng với việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất làm cho mỗi mảnh đất đã có chủ quản lý, nó thực sự trở thành đòn bẩy để phát huy mọi tiềm
năng của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng tích cực tham gia vào việc quản lý bảo
vệ xây dựng và phát triển tài nguyên rừng.
Thực tế cho thấy trong thời gian qua, chính sách giao đất, khoán rừng đã đi vào cuộc sống,
đáp ứng nguyện vọng của đông đảo nhân dân các dân tộc, tạo việc làm nâng cao thu nhập cho
người dân. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, do những biến động về kinh tế xã hội và tình
hình thực tế của mỗi địa phương, chính sách giao đất, khoán rừng có nơi có lúc chưa phát huy hết
tác dụng và còn một số tồn tại. Vì vậy, việc quản lý đất đai nói chung và đất lâm nghiệp nói riêng
nảy sinh những thách thức mới đòi hỏi công tác giao đất, khoán rừng cần được sửa đổi bổ sung
và hoàn thiện.
Quá trình việc chuyển đổi quản lý rừng và đất rừng từ Nhà nước sang quản lý rừng và đất
rừng có sự tham gia của cộng đồng dân cư địa phương thể hiện trong rất nhiều các hướng dẫn và
các nghiên cứu trong những năm gần đây của nhà nước ta. Chủ trương này là một trong những
biện pháp nhằm thúc đẩy các chính quyền địa phương phối hợp cùng với cộng đồng quản lý tốt
đất lâm nghiệp trên địa bàn.
- 2
Quản lý tốt và sử dụng có hiệu quả đất lâm nghiệp là một lĩnh vực lớn đang được đầu tư
nghiên cứu trong giai đoạn hiện nay không những ở Việt Nam mà còn tiến hành ở nhiều nước
chậm phát triển trên thế giới.
Quản lý đất lâm nghiệp là một lĩnh vực khoa học nghiên cứu gắn liền với quản lý nguồn tài
nguyên thiên nhiên, quản lý rừng dựa vào cộng đồng, hay nói cách khá nó là môn khoa học
nghiên cứu mối quan hệ giữa con người và quản lý nguồn tài nguyên rừng và đất rừng. Hay nói
cách khác quản lý đất lâm nghiệp là những hoạt động của con người và cộng đồng về quy hoạch
sử dụng đất và giao đất lâm nghiệp cho cộng đồng dựa trên các chính sách luật pháp của nhà
nước ban hành như luật Đất đai, luật bảo vệ và phát triển rừng v.v... nhằm thúc đẩy mọi thành
phần kinh tế trong xã hội tham gia quản lý, bảo vệ và phát triển rừng.
Nhằm trang bị cho sinh viên một số kiến thức và cách tiếp cận mới trong quản lý nguồn tài
nguyên, chúng tôi tiến hành soạn thảo cuốn giá trình “ Quản lý đất lâm nghiệp”
Trong khuôn khổ của cuốn giáo trình “Quản lý đất lâm nghiệp” chúng tôi chi xin được khái
quát hoá một số nội dung quan trọng về quản lý rừng và đất rừng đã được các tổ chức thực hiện
trong thực tiễn tại các địa phương trong những năm gần đây trên quan điểm tiếp cận có sự tham
gia trong quản lý nguồn tài nguyên rừng và đất rừng.
Nội dung cơ bản của cuốn giáo trình này gồm 4 chương như sau:
Chương 1. Phân tích một số chính sách có liên quan đến quản lý nguồn tài nguyên rừng và
phát triển nông thôn gắn liền với quản lý rừng và đất rừng.
Chương 2. Giới thiệu tiến trình quy hoạch sử dụng đất và giao đất lâm nghiệp có sự tham
gia dựa trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất cấp xã của nghị định 181.
Chương 3. Giới thiệu phương pháp đánh giá đất lâm nghiệp sau khi được giao để phục vụ
cho công tác trồng rừng hoặc các phương thức sử dụng đất khác nhằm tạo ra hệ thống sử dụng
đất bền vững.
Chương 4. Giới thiệu một số mô hình sử dụng đất tổng hợp (đất sau khi đã mất rừng) nhằm
cải thiện sinh kế cho cộng đồng và bảo vệ được môi trường đất bền vững.
Chương 5. Phương thức quản lý rừng tự nhiên (đất còn rừng tự nhiên) sau khi được giao
cho cộng đồng trên quan điểm tiếp cận đồng quản lý nguồn tài nguyên bền vững dựa vào cộng
đồng cũng được đề cấp một cách tổng quát trong cuốn giáo trình này.
Giáo trình Quản lý đất lâm nghiệp là một cuốn sách trình bày một khối kiến thức kết hợp
giữa khoa học kỹ thuật và khoa học xã hội trên lĩnh vực quản lý và sử dụng đất vì vậy khó có thể
tránh khỏi những sai sót nhất định trong quá trình phân tích vấn đề. Tuy nhiên hy vọng rằng
thông qua thực tế giảng dạy và cập nhật thêm các thông tin hiện đang nghiên cứu, chúng tôi sẽ có
một cuốn giáo trình có chất lượng tốt trong lần xuất bản tiếp theo.
Xin trân trọng cảm ơn Đại học Huế và tập thể cán bộ giảng dạy Khoa lâm nghiệp đã hỗ trợ
cho nhóm chúng tôi hoàn thành cuốn giáo trình này.
- 3
CHƯƠNG 1
CÁC CHÍNH SÁCH LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG
ĐẤT LÂM NGHIỆP
1.1. Hiện trạng quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp
Phát triển nông thôn (PTNT) nói chung và phát triển Lâm nghiệp xã hội (LNXH) nói
riêng ở Việt Nam trước hết là việc quản lý và sử dụng đất đai - một loài tài nguyên vô cùng quý
giá cho mọi sản xuất của người dân nông thôn/miền núi. Nó là một yếu tố tự nhiên gắn liền với
sự phát triển kinh tế xã hội ở nông thôn với hơn 80% dân số Việt Nam. Vì vậy, tìm hiểu vấn đề
quản lý tài nguyên đất lâm nghiệp là việc làm không thể thiếu được đối với các hoạt động LNXH.
Với diện tích đất Việt Nam có 33.091.093 ha thì diện tích rừng, đất rừng và đất chưa sử
dụng chiếm hơn 70%, trong đó đất chưa sử dụng đã chiếm tới 37,1% (khoảng 12 triệu ha). Điều
này có nghĩa rằng mọi nỗ lực của những người hoạt động trong lĩnh vực lâm nghiệp cho dù là của
các nhà hoạch định chính sách/các nhà nghiên cứu đào tạo/các cán bộ hiện trường... đều phải
quan tâm và tìm cách góp sức mình vào việc tái tạo lại rừng trên đất trống đồi núi trọc.
Theo tài liệu “Kết quả tổng điều tra nông thôn và nông nghiệp của Tổng cục Thống kê năm
1994, thì tổng diện tích đất đai của Việt Nam là 33.091.093 ha, trong đó đất lâm nghiệp là
12.055.239 ha chiếm tỷ lệ 36,7%. Đất chưa sử dụng là: 12.168.219 ha chiếm tỷ lệ 37,1%; trong
đó đất có khả năng nông lâm nghiệp là 7.795.909,9 ha. Trong đó:
- Đất lâm nghiệp là 12.055.239 ha chiếm tỷ lệ 36,7%.
- Đất chưa sử dụng là 12.168.219 ha chiếm tỷ lệ 37,1%, trong đó đất có khả năng Lâm
nghiệp là 7.795.909,3 ha.
Tài liệu này đã phân tích quyền sử dụng đất Lâm nghiệp theo 2 lĩnh vực: Nhà nước
(4.938.359 ha) và đất giao cho hộ gia đình quản lý (840.970,5 ha). Tổng của 2 hình thức quản lý
này là 5.779.329,5 ha. Vậy diện tích còn lại là bao nhiêu?
Tài liệu “Bảo vệ môi trường và phát triển bền vững” (Tập1, Tuyển tập báo cáo khoa học
của Chương trình Khoa học Lâm nghiệp cấp Nhà nước tại Hội nghị Khoa học về Bảo vệ môi
trường và phát triển bền vững của nhiều tác giả, Hà Nội tháng 9/1995) đã nêu rõ hiện trạng sử
dụng tài nguyên đất ở Việt Nam (trang 3-7) và đã đưa ra những nhận xét rất rõ ràng.
Theo tài liệu này, tổng quỹ đất của Việt Nam là 33.099.093 ha, xếp thứ 55 trong số 200
nước, nhưng dân số lại xếp thứ 12 trên Thế giới, cho nên bình quân đất đai là 0,46 ha/ngườ i
(bằng 1/6 mức bình quân của Thế giới) xếp thứ 120/200 nước.
Trong tổng diện tích 33.099.093 ha đất thì đang sử dụng vào mục đích nông lâm
nghiệp/Đất chuyên dùng/đất thổ cư là 18.881.246 ha (57,04%) còn lại đất chưa sử dụng là
42,96% (14.217.854 ha).
Riêng đất lâm nghiệp, cả nước có 9.641.100 ha, đất có rừng tự nhiên là 8.841.700 ha và
rừng trồng là 799.400 ha, chiếm 57,06%. Đất đang sử dụng chiếm 29,12% tổng diện tích đất tự
nhiên.
Điều này có thể cho thấy rằng: Việt Nam là một nước đất không rộng, người lại đông mà
việc khai thác sử dụng tài nguyên đất đai còn rất hạn chế. Quỹ đất còn rất nhiều, chưa được đưa
vào sử dụng. Tuy nhiên khi nói đến việc sử dụng đất lâm nghiệp cần nhấn mạnh sâu sắc vai trò
- 4
của rừng trong việc bảo vệ tài nguyên đất đai và môi trường, coi việc giữ rừng/phát triển rừng
như là một biện pháp quan trọng nhất của việc sử dụng đất đai hợp lý/bền vững.
Quản lý đất lâm nghiệp luôn gắn với tính đặc biệt của sản xuất lâm nghiệp được thể hiện
qua các khía cạnh sau đây:
- Đối tượng sản xuất lâm nghiệp là cây rừng có chu kỳ sinh trưởng và phát triển rất dài, có
thể tới hàng chục có thể hàng trăm năm và sở hữu đất đai là của chung.
- Địa bàn sản xuất rộng lớn, phức tạp, đi lại khó khăn, do đó việc quản lý tài nguyên cũng
như áp dụng những tiến bộ của khoa học kỹ thuật vào trong sản xuất lâm nghiệp gặp nhiều khó
khăn trở ngại.
- Sản xuất lâm nghiệp không những có ý nghĩa mang lại lợi ích kinh tế, mà nó còn có ý
nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc bảo vệ môi trường sinh thái.
Hiện nay, quan điểm về quản lý sử dụng đất đai và tài nguyên rừng đang dần dần quán triệt
trên nguyên tắc phát triển bền vững, đó là: “Sự phát triển nhằm thoả mãn mọi nhu cầu của thế hệ
hiện tại mà không làm tổn hại đến những khả năng phát triển để thoả mãn những nhu cầu thế hệ
tiếp theo” [2].
Phát triển bền vững phải đảm bảo sử dụng đúng mức và ổn định các nguồn tài nguyên thiên
nhiên và bảo vệ được môi trường sống. Đó không chỉ phát triển nền kinh tế - văn hoá - xã hội
một cách vững chắc nhờ vào khoa học công nghệ tiên tiến, mà còn đảm bảo ổn định và cải thiện
những điều kiện tự nhiên mà con người đang sống trong đó và chính sự phát triển đang dựa vào
đó để ổn định bền vững...Do đó, trong mỗi điều kiện hoàn cảnh cụ thể và môi trường tài nguyên,
con người phải tìm ra hướng phát triển tối ưu của mình, nhằm bảo đảm lợi ích tổng hợp trên tách
cả các mặt: kinh tế, xã hội, và môi trường sinh thái.
Đất lâm nghiệp có địa hình phức tạp, đồi núi dốc là đối tượng chủ yếu trong sản xuất kinh
doanh lâm nghiệp, do đó vấn đề quan trọng trước tiên đặt ra là phải xác định được các biện pháp
quản lý và sử dụng đất dốc thích hợp, hạn chế xói mòn chống thoái hoá đất, bảo vệ môi trường vì
mục tiêu phát triển lâu bền.
Để đảm bảo sử dụng tài nguyên theo hướng bền vững, ở mỗi nước mỗi khu vực đều tì m tòi
lựa chọn cho mình một chiến lược và chính sách quản lý thích hợp. Nhìn tổng quát, có xu hướng
chung là gắn liền đất đai và tài nguyên rừng với cư dân địa phương, phát triển một nền lâm
nghiệp vì con người.
Trong những thập kỷ qua, việc quản lý bảo vệ và xây dựng một chiến lược phát triển lâm
nghiệp ở các quốc gia trên thế giới có nhiều chuyển biến, có thể tóm tắt những xu hướng trên thế
giới trong những thời gian gần đây như sau:
- Chuyển từ nền lâm nghiệp khai thác lợi dụng rừng là chính sang thực h iện mục tiêu lợi
dụng rừng kết hợp cả ba lợi ích: kinh tế - xã hội - môi trường sinh thái, chú trọng nhiều hơn mục
tiêu phát huy tác dụng sinh thái của rừng.
- Phi tập trung hoá phân cấp quản lý Nhà nước về rừng chuyển giao dần trách nhiệm quyền
lực về quản lý rừng từ cấp trung ương xuống cấp địa phương và cơ sở.
- Đẩy mạnh giao đất giao rừng cho các hộ nông dân và cộng đồng giảm bớt sự can thiệp
của Nhà nước tạo điều kiện cho việc quản lý rừng năng động hơn.
- Thu hút sự tham gia của các nhóm cộng đồng dân cư được hưởng lợi từ rừng. Khuyến
khích họ tham gia vào công tác quản lý rừng, phát huy rừng, các chương trình lâm nghiệp cộng
đồng, các khu rừng bảo tồn thiên nhiên, làng, bản.
- 5
Giao đất giao rừng cho các chủ thể địa phương là một trong những xu hướng chung của các
nước trên thế giới, trong đó có nước ta. Tuy nhiên ở mỗi nước, vấn đề này được triển khai thực
hiện ở một mức độ khác nhau và đem lại những kết quả khác nhau.
Tuỳ thuộc vào đặc điểm kinh tế - chính trị - xã hội, điều kiện tự nhiên, phong tục tập quán
canh tác của mỗi dân tộc, mỗi quốc gia mà mỗi nước hình thành nên mỗi hệ thống quản lý, sử
dụng đất đai khác nhau.
* Ở Thái Lan, sử dụng đất đai được thông qua chương trình làng rừng, hộ nông dân được
giao đất nông nghiệp, đất thổ cư, đất để trồng rừng. Người nông dân có trách nhiệm quản lý đất,
không được chặt hoặc sử dụng cây rừng. Người nông dân nhận đất được Chính phủ cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất trên đất rừng của Nhà nước ở những nơi phù hợp trồng cây nông
nghiệp lưu niên, chính phủ Thái Lan hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng như đường, trạm y tế... Việc
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hợp pháp, đã làm tăng mức độ an toàn cho người thuê
đất trong thời gian sử dụng. Do vậy đã ảnh hưởng tích cực đến việc khuyến khích đầu tư và tăng
sức sản xuất của đất [3].
* Ở Nêpal Nhà nước cho phép chuyển giao một số khu rừng có diện tích lớn ở vùng núi
trung du cho các cộng đồng, thông qua tổ chức chính quyền cấp cơ sở, thành lập các thành viên
uỷ ban về rừng cam kết bảo vệ các khu rừng ở địa phương [3].
* Ở Ấn Độ vào những năm 70 của thế kỷ 20 đã phát triển lâm nghiệp xã hội (LNXH), năm
1986 Ấn Độ đã hoàn thành mục tiêu phát triển LNXH ở những bang khác nhau. Ấn Độ coi trọng
cộng đồng như một đối tác quản lý những vùng đất rừng của chính phủ [3].
* Ở Trung Quốc: Sau 20 năm thực hiện cải cách và mở cửa lâm nghiệp Trung Quốc đã phát
triển theo hướng chủ yếu sau:
Chuyển dịch từ chế độ kinh doanh lâm nghiệp chỉ dựa trên chế độ sở hữu Nhà nước và sở
hữu tập thể sang kinh doanh lâm nghiệp dựa trên nền kinh tế nhiều thành phần (Nhà nước, tập
thể, cá nhân, hợp vốn kinh doanh, hợp tác....)
Phát triển nhiều ngành công nghiệp chế biến lâm sản, nâng cao hiệu suất sử dụng tài
nguyên rừng, chuyển từ giai đoạn lấy gỗ làm mục đích sang coi trọng các mặt môi trường sin h
thái hữu ích xã hội. Những chính sách đổi mới về lâm nghiệp bao gồm: Cải cách và thay đổi chế
độ sản quyền về rừng, từ tháng 3/1981 Trung Quốc đã đề ra chính sách “tam định” nhằm xác
định rõ ba vấn đề : Xác định quyền sử dụng đất đồi núi (sơn quyền); xác định rừng (lâm quyền)
và hoạch định diện tích đất lâm nghiệp để lại cho các hộ nông dân sử dụng (tự lưu sơn). Trong đó
xác định đất đồi núi là hạt nhân căn bản. Trong 4 năm, đã hoàn thành cơ bản về chính sách “tam
định” tiến hành cấp giấy chứng nhận lâm quyền 96,67 triệu ha đất lâm nghiệp; hơn 56 triệu hộ
được giao; hơn 31,33 triệu ha được tự lưu sơn; hơn 50,66 triệu đất đồi núi đã được giao đến hộ.
Đến cuối 1996 đã hoàn thành cấp giấy chứng nhận lâm quyền được 192 triệu ha. Trên cơ sở đó
đã phát triển nhiều hình thức trao đổi quyền sử dụng đất rừng. Để khắc phục tình trạng đất đai,
rừng núi bị phân tán Trung Quốc đã ban hành nhiều luật pháp, chính sách kinh tế để tạo điều kiện
thực hiện tốt việc lưu chuyển và trao đổi quyền sử dụng đất lâm nghiệp [3].
* Ở Philíppin từ những năm 1970 Chính phủ đã quan tâm đến phát triển LNXH. Năm 1982
Chính phủ xây dựng dự án LNXH quốc gia chứng nhận quyền sử dụng đất lâu dài cho cộng
đồng. Một dạng hợp đồng sử dụng của cộng đồng là hợp đồng thuê quản lý rừng được ký với các
hộ gia đình, cộng đồng hoặc các nhóm. Trong thời hạn thực hiện hợp đồng các chủ nhân của hợp
đồng thuê quản lý rừng được phép thu hoạch, chế biến sản phẩm, bán hoặc các hình thức sử dụng
khác. Một dạng thứ hai của hợp đồng cộng đồng Philíppin là công nhận quyền quản lý của dân
- 6
tộc thiểu số trên mảnh đất tổ tiên họ để lại, người dân được ký hợp đồng với Chính phủ trong 25
năm và cũng có thể kéo dài trong 25 năm tiếp theo [3].
Vấn đề giao đất giao rừng giữa các nước đang phát triển và các nước phát triển có sự khác
nhau rất nhiều. Tại các nước phát triển dân số tăng chậm, năng suất công nghiệp, nông nghiệp lại
tăng nhanh nên không có nạn thiếu đất cho nông nghiệp mà trái lại, ở các nước Tây Âu đang có
vấn đề rút bớt đất nông nghiệp để trả lại cho lâm nghiệp. Chế độ tư hữu ở các nước đó đã sản
sinh ra một tầng lớp tiểu chủ đông đảo về rừng.
* Ở Pháp rừng tư nhân chiếm khoảng 10 triệu ha, trong khi đó rừng Nhà nước chỉ chiếm
khoảng 4 triệu ha. Trong đó 10 triệu ha rừng tư nhân thì có một nửa thuộc về 1,5 triệu t iểu chủ
đồn điền đất đai.
* Ở Thuỵ Điển 25% rừng và đất rừng thuộc về Nhà nước, 25% thuộc về các Công ty lớn
còn 50% thuộc về tư nhân, cá thể. Ở đây vấn đề giao đất giao rừng cho nông dân không được nêu
lên.
* Ở Phần Lan có khoảng 2/3 tổng diện tích đất lâm nghiệp thuộc về quyền sở hữu tư nhân,
khoảng 430.000 chủ rừng và mỗi chủ rừng ước tính khoảng 33ha. Ở Phần Lan sở hữu cá nhân về
rừng và đất rừng mang tính truyền thống [3].
1.2. Các Chính sách có liên quan đến việc sử dụng đất Lâm nghiệp
Các chính sách lâm nghiệp ảnh hưởng rất lớn đến việc quản lý đất lâm nghiệp, đặc biệt là
trách nhiệm và quyền lợi của các bên có liên quan trong quản lý tài nguyên rừng và đất rừng. Tuy
nhiên các chính sách luôn luôn thay đổi hoặc chỉnh sửa cho phù hợp với xu hướng phát triển kinh
tế - xã hội của đất nước, vì vậy chúng ta có thể chia ra các giai đoạn lịch sử để phân tích tác động
của các chính sách như sau:
Thời kỳ 1968 - 1982
Đây là thời kỳ phát triển nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trên cơ sở phát triển kinh tế
quốc doanh và hợp tác xã. Đất nông nghiệp, lâm nghiệp được giao cho hai thành phần kinh tế cơ
bản là Quốc doanh và hợp tác xã (kể cả tập đoàn sản xuất sau ngày Miền Nam hoàn toàn giải
phóng), chưa giao đất cho hộ gia đình.
- Các lâm trường quốc doanh (LTQD) là loại chủ rừng chủ yếu, được Nhà nước đầu tư để
trồng rừng và giữ quyền sở hữu chủ yếu khoảng 70% tổng diện tích rừng trồng tập trung theo kế
hoạch của Nhà nước.
- Các hợp tác xã nông nghiệp (HTXNN) thời kỳ này đã tham gia trồng khoảng 29% diện
tích rừng trồng tập trung. HTXNN trồng rừng chủ yếu để nhận tiền công lao động do Nhà nước
trả là chính. Chưa có quyền sở hữu rừng trồng và chưa quan tâm đến kết quả rừng mình gây trồng
nên. Tuy vậy, cũng có một số ít HTXNN sử dụng nhân lực và nguồn vốn của mình để trồng rừng,
nên có quyền sở hữu một số khu rừng và đã có thu nhập từ rừng trồng do hợp tác xã đầu tư.
Thời kỳ 1982 - 1992
Vào những năm đầu 1980 là thời kỳ Nhà nước đang nghiên cứu thử nghiệm cải tiến quản lý
hợp tác xã. Trong ngành Lâm nghiệp, Nhà nước ta đã có chính sách giao đất giao rừng cho hợp
tác xã và các hộ gia đình trong hợp tác xã để sản xuất nông, lâm nghiệp, nhất là vào giai đoạn
cuối của thời kỳ này, chủ trương, chính sách giao đất khoán rừng đến hộ gia đình đã cụ thể và
đẩy mạnh hơn. Ngày 06/11/1982 Hội đồng Bộ trưởng ra quyết định số 184 về việc đẩy mạnh giao
đất, giao rừng cho tập thể và nhân dân trồng cây, gây rừng. Ban chấp hành Trung ương Đảng ra
chỉ thị số 29/CT-TƯ (12/11/1983) về việc đẩy mạnh giao đất giao rừng, xây dựng rừng và tổ
chức kinh doanh theo nông lâm kết hợp.
- 7
Từ sau đại hội Đảng toàn quốc khoá VI (1986) Đảng và Nhà nước chủ trương đổi mới nền
kinh tế từ cơ chế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường nhiều thành phần, phát triển kinh
tế hàng hoá gắn với kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa dưới sự quản lý của Nhà
nước, chú trọng phát triển kinh tế hộ gia đình, coi kinh tế hộ gia đình là đơn vị kinh tế cơ bản tự
chủ. Thông tư liên Bộ số 01/TT/LB của Bộ lâm nghiệp và tổng cục quản lý ruộng đất ngày
6/02/1991 đã hướng dẫn việc giao rừng và đất trồng rừng cho các tổ chức, cá nhân để sử dụng
vào mục đích lâm nghiệp. Ngày 15/9/1992 Chủ tịch hội đồng Bộ trưởng đã ra quyết định số 327 -
CT về một số chủ trương, chính sách sử dụng đất trống, đồi núi trọc, bãi bồi ven biển và mặt
nước, trong đó ban hành chính sách hỗ trợ 40% tổng vốn đầu tư dần cho các hộ gia đình vay theo
nguyên tắc không lấy lãi. Việc hoàn trả vốn vay bắt đầu từ lúc có sản phẩm. Ngày 22/7/1992 Chủ
tịch hội đồng Bộ trưởng đã ra quyết định số 264/CT về chính sách đầu tư phát triển rừng. Quyết
định này giải quyết khó khăn về vốn cho nhân dân gây trồng cây lâm nghiệp ở vùng định canh
định cư, Nhà nước hỗ trợ cho vay vốn không lấy lãi và cũng từ đây ngành lâm nghiệp đã cùng
với các địa phương vận dụng và thực hiện giao đất giao rừng đến các hộ dân, công nhân trong
lâm trường. Vì vậy, công tác giao đất, giao rừng trong thời kỳ này đã có những tiến bộ đáng kể
mang lại những khởi sắc cho nghề rừng nước ta. Ở những nơi thực hiện đúng chính sách giao đất
giao rừng, thì rừng đã có người làm chủ cụ thể không còn tình trạng chủ rừng chung chung mà
thực chất là vô chủ. Vì vậy người nông dân đã yên tâm đầu tư vào việc kinh doanh rừng và bồi bổ
đất đai. Nhiều nơi đã có sản phẩm hàng hoá, diện tích đất trống đồi núi trọc đã được đưa vào khai
thác sử dụng ngày càng tăng, nhiều mô hình sản xuất theo phương thức nông lâm kết hợp, làm
vườn rừng trang trại khá phổ biến ở nhiều địa phương. Qua nhận đất nhận rừng đời sống nông
dân được nâng lên khá rõ rệt. Những hộ nông dân và công nhân lâm trường nhận đất, nhận rừng
thu hoạch từ rừng vài chục triệu đồng hàng năm không còn là hiện tượng hiếm thấy, đó là những
tiến bộ bước đầu đáng khích lệ của công tác giao đất khoán rừng trong giai đoạn này, làm tiền đề
cho chuyển hướng ngành lâm nghiệp, từ lâm nghiệp quốc doanh sang lâm nghiệp xã hội ở nước
ta.
Thời kỳ 1993 - 2003
Từ đầu năm 1993 Đảng và Nhà nước ta đã ban hành các nghị quyết, chủ trương và chính
sách nhằm thực hiện triệt để công tác giao đất giao rừng.
Nghị quyết trung ương lần thứ 5 (1993) về tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế nông thôn,
đã nhấn mạnh: “Đổi mới cơ chế quản lý ngành lâm nghiệp, thực hiện phổ biến việc giao khoán
rừng và đất rừng phù hợp với quy hoạch và phương thức phát triển từng vùng, từng loại rừng”
- Luật đất đai đã được Quốc hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu lực từ ngày
15/10/1993. Đây là một sắc luật quan trọng về đất đai, cụ thể hoá điều 17, 18 hiến pháp năm
1992, nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Việc Quốc hội thông qua luật đất đai, vừa đảm
bảo phát huy quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai, vừa phù hợp với cách vận hành mới của một
nền kinh tế hàng hoá, bắt đầu tiếp cận với cơ chế thị trường hiện đại.
Nghiên cứu tổng quát những sửa đổi bổ sung về chính sách đất đai thời kỳ này có thể thấy
những vấn đề nổi bật cần chú ý sau đây:
+ Củng cố tăng cường sở hữu toàn dân về đất đai, tăng cường vai trò quản lý thống nhất
của Nhà nước.
+ Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng lâu dài vào
mục đích do Nhà nước quy định.
+ Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất thu tiền khi
giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi.
- 8
+ Các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất đã
được xác định tạo cơ sở pháp lý về những lợi ích cụ thể để người sử dụng đất thực sự làm chủ về
sản xuất kinh doanh trên đất được giao.
Tiếp theo đó Chính phủ đã ban hành Nghị định 64-CP (1993) về giao đất nông nghiệp,
Nghị định 02/CP (1994) về giao đất lâm nghiệp cho tổ chức hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định
lâu dài vào mục đích nông lâm nghiệp. Quyết định số 202/TTg (1994) về khoán quản lý bảo vệ
rừng, ngành lâm nghiệp đã có thông tư số 06-LN/KL(1994) về giao đất lâm nghiệp. Nghị định số
01/CP (01/11/1995) về giao khoán và sử dụng vào mục đích nông lâm nghiệp và nuôi trồng thuỷ
sản, trong các doanh nghiệp Nhà nước. Quyết định 661/QĐ - TTg (29/7/1998) về chương trình
trồng mới 5 triệu ha rừng. Nghị định số 163/CP (16/11/1999) thay thế cho Nghị định 02/CP về
giao đất cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức hộ gia đình cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào
mục đích lâm nghiệp. Người dân được nhận đất lâm nghiệp có quyền sử dụng, thừa kế chuyển
nhượng, thế chấp và chuyển đổi quyền sử dụng đất lâm nghiệp theo quy định của pháp luật, hạn
mức giao đất cho thuê đất cho hộ gia đình cá nhân do Uỷ ban nhân dân (UBND) Tỉnh quyết định
nhưng không vượt quá 30 ha. Thời hạn giao đất cho thuê đất cho tổ chức hộ gia đình cá nhân là
50 năm, hết thời hạn này nếu tổ chức, hộ gia đình, cá nhân vẫn có nhu cầu sử dụng đất đúng mục
đích, thì được nhà nước giao tiếp, nếu các loài cây trên 50 năm thì sau 50 năm Nhà nước sẽ giao
tiếp đến khi thu hoạch sản phẩm chính.
Thời kỳ 2003 đến nay
Trên quan điểm tiếp cận quản lý nguồn tài nguyên có sự tham gia, đặc biệt quản lý nguồn
tài nguyên dựa vào cộng đồng. Đối với ngành lâm nghiệp trong chiến lược phát triển lâm nghiệp
giai đoạn 2001-2010, Bộ NN & PTNT đã đề ra các giải pháp về cơ chế chính sách; trong đó có
một số điểm liên quan đến phát triển LNXH như sau:
Xác định rõ quyền sử dụng đất đai và tài nguyên rừng cho các Tổng công ty, Công ty lâm
nghiệp, các lâm trường quốc doanh, các thành phần kinh tế khác và các hộ gia đình...để ổn định
sản xuất lâu dài.
Từng bước tiến hành giao đất và phát triển rừng cộng đồng trên cơ sở nghiên cứu cơ chế
và ban hành các quy định cụ thể trong việc bảo vệ, phát triển, sử dụng và kinh doanh các loại
hình rừng này.
Trong phần đất lâm nghiệp giao cho từng gia đình, thúc đẩy phát triển nông lâm kết hợp,
góp phần xoá đói giảm nghèo.
Mở rộng và củng cố quyền của người được giao đất, thuê đất cũng như làm rõ và đơn giản
hoá thủ tục để có thể thực hiện các quyền của người sử dụng.
Định hướng của chính sách lâm nghiệp cũng đã được đề cập trong giai đoạn này nhằm
cung cấp các hướng dẫn cho ngành lâm nghiệp trong một thời gian dài về quản lý và sử dụng tài
nguyên rừng quốc gia và các hướng dẫn luật pháp về phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi
trường.
Trong 19 triệu ha đất rừng: hơn 13 triệu ha đã bị bị tàn phá, đang bị bỏ hoá, đất đai bị xói
mòn và không sản xuất được Nguyên nhân: sự gia tăng dân số đã gây nên áp lực lớn đến tài
nguyên rừng, khai thác gỗ bất hợp pháp, canh tác nương rẫy, khai thác gỗ củi...đã góp phần cho
việc suy giảm diện tích rừng khoảng 200.000 ha trong một năm. Mặt khác công nghiệp chế biến
gỗ chưa được phát triển mạnh, sản phẩm chế biến giá trị thấp chưa chiếm lĩnh được thị trường
xuất khẩu.
- 9
Việc bảo vệ các diện tích rừng hiện có thông qua trồng rừng, sản xuất nông l âm kết hợp
và các chương trình trồng các cây khác là nhiệm vụ chính của quốc gia để tiếp tục phát triển kinh
tế và bảo vệ môi trường.
Chương trình hỗ trợ ngành lâm nghiệp năm 2001 (FSSP) đã xây dựng một khung logic để
hỗ trợ phát triển lâm nghiệp trong những năm đến, có 9 kết quả chính đã được dự kiến; trong đó
có kết quả mong đợi thứ hai liên quan đến phát triển cơ chế chính sách liên quan đến lâm nghiệp
là “Có khuôn khổ chính sách, pháp luật và thể chế để làm hài hoà các chính sách của quốc gia -
tỉnh về đất rừng và sử dụng tài nguyên”. Một số chỉ thị quan trọng trong phát triển chính sách đã
được cam kết như là:
Khái niệm “lâm nghiệp nhân dân” được làm rõ và đưa vào tất cả các văn bản chính sách
liên quan.
Chính sách lâm nghiệp cộng đồng được ban hành năm 2003.
Đến năm 2004 các chính sách hưởng lợi được cải cách.
Nhìn chung trong giai đoạn này, nhà nước đã đầu tư nguồn lực để bàn hành và sửa đổi
nhiều chính sách liên quan đến quản lý nguồn tài nguyên rừng và đất rừng như Luật đất đai, Luật
quản lý bảo vệ và phát triển rừng. Quy chế (08) quản lý 3 loại rừng. Nghị định 178 về chế độ
hưởng lợi của người dân khi tham gia bảo vệ và phát triển rừng. Nghị định 163 về giao khoán đất
lâm nghiệp cho hộ gia đình và các tổ chức. Mặt khác trong quá trình tiếp cận, nhiều hoạt động đã
chú trọng đến sự tham gia của cộng đồng trong quản lý nguồn tài nguyên hoặc quản lý nguồn tài
nguyên dựa vào cộng đồng như QHSD đất và giao đất Lâm nghiệp dựa có sự tham gia, quản lý
rừng dựa vào cộng đồng.
Những nghị quyết, quyết định và chỉ thị trên đây đã đánh dấu sự thay đổi cơ bản trong chủ
trương đường lối của Đảng và Nhà nước ta, công nhận sự tồn tại lâu dài và tác dụng tích cực của
kinh tế hộ gia đình, trong quá trình phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo bình đẳng quyền và nghĩa
vụ trước pháp luật, bảo hộ quyền làm ăn chính đáng và thu nhập hợp pháp của các hộ gia đình, cá
nhân trên diện tích đất lâm nghiệp được giao. Đây chính là động lực trực tiếp kích thích người
dân yên tâm nhận đất nhận rừng để sản xuất kinh doanh, kinh tế hộ gia đình có điều kiện phát
triển hơn. Mỗi người dân nói chung, đặc biệt là nông dân miền núi, rất phấn khởi thực hiện chính
sách này. Chủ trương giao đất lâm nghiệp của Đảng Nhà nước đến nay đã đi vào cuộc sống của
người dân miền núi bao đời nay gắn bó với rừng.
Giao đất lâm nghiệp ở nước ta được hình thành như là một cấu thành quá trình đổi mới kinh
tế hiện nay. Muốn quản lý bảo vệ và phát triển rừng thì mỗi khu rừng phải có chủ rừng, và chủ
rừng phải có lợi ích thực sự từ rừng và nghề rừng.
Thực tế cho thấy: thông qua kết quả giao đất giao rừng cho ở nhiều địa phương trong cả
nước đã thực hiện tốt công tác bảo vệ rừng, phủ xanh đất trống đồi núi trọc tăng độ che phủ của
rừng, tạo các vùng cây công nghiệp, cây ăn quả, cây nguyên liệu tập trung, chuyển dịch cơ cấu
kinh tế, tăng thu nhập, nâng cao đời sống nhân dân trong vùng, điển hình làm tốt như các tỉnh:
Quảng Trị, Thừa Thiên Huế, Thanh Hoá, ...
1.3. Phân tích về một số điểm trong các chính sách liên quan
Từ sau khi có Luật đất đai năm 1993, luật phát triển bảo vệ rừng và một số chính sách
mang tính pháp lý đã thực sự thu hút sự quan tâm của mọi thành phần kinh tế. Nó đã đề cập và
đưa ra những qui định, quyết định cần thiết, hợp ý dân trong thời kỳ đổi mới.
- 10
Các chính sách của nhà nước ta đã chú trọng đến quyền lợi của người dân và sự tham gia
của người dân trong việc sử dụng đất ngày càng được tăng cường. Có thể hệ thống hoá việc mô tả
các tài liệu bằng sơ đồ theo dòng thời gian như sau:
Đất đai thuộc Đất đai do Nhà Đất đai do tổ
Nhà nước quản lý độc nước và tổ chức cộng chức (Nhà nước, cộng
quyền đồng (HTX) quản lý/sử đồng)/hộ gia đình/cá
dụng nhân quản lý sử dụng
Trước năm Từ năm 1968- Từ năm 1983
đến nay
1968 1983
Sự tham gia (tăng)
Về phương pháp luận của các tài liệu: Sử dụng phương pháp thống kê và phân tích số liệu,
đồng thời dẫn ra các chính sách cụ thể để người đọc có cơ hội đi sâu nghiên cứu những vấn đề
liên quan đến từng loại chính sách.
Tuy nhiên một số tồn tại đã bộc lộ trong quá trình thực hiện chính sách như:
Chính sách giao đất cho người dân đã có, nhưng tại sao thực hiện lại không có hiệu quả và
còn nhiều vướng mắc. Giữa chính sách và thực hiện có gì là bất cập? Vì sao việc cấp giấy phép
về quyền sử dụng đất lại khó khăn đến vậy?
Việc Nhà nước “cho thuê đất” mà đối tượng được thuê là tổ chức/hộ gia đình/cá nhân trong
nước và ngoài nước... đồng thời lại xác lập quyền cho thuê/chuyển đổi/chuyển nhượng quyền sử
dụng đất...Liệu có kẽ hở trong chính sách hay không? Có cần thêm những qui định cụ thể cho
điều này?
Trong 2 Nghị định 01/CP (giao khoán đất lâm nghiệp của các lâm trường cho các hộ gia
đình), Nghị định 02/CP (giao đất Lâm nghiệp lâu dài cho các tổ chức và cá nhân) thì đã có tiêu
chí để đưa ra khái niệm đất nông nghiệp? và đất lâm nghiệp? Hơn nữa có thể cùng 1 nơi vừa là
đất nông nghiệp, vừa là đất lâm nghiệp (ví dụ vùng đất cát: trồng rừng, trồng cây nông nghiệp?
Đất để tiến hành sản xuất Nông Lâm kết hợp)
Hệ thống giải pháp nào? Chính sách hỗ trợ nào để nâng cao hiệu quả của việc sử dụng đất
có sự tham gia.
Chủ trương giao đất lâm nghiệp khoán rừng đã được Đảng và Nhà nước ta đề ra và thực
hiện từ năm 1968, qua mỗi giai đoạn phát triển, Nhà nước lại có những điều chỉnh, bổ sung kịp
thời cho phù hợp với thực tế. Vì vậy, việc giao đất, khoán rừng trong từng giai đoạn cũng có sự
khác nhau về phạm vi, quy mô, mức độ và kết quả đạt được. Nhìn tổng quát kết quả về hoạt động
giao đất lâm nghiệp ở nước ta đã đạt được thành quả nhất định qua các giai đoạn sau:
Từ 1968-1992: Những chính sách xây dựng nhằm hoàn thiện quan hệ sản xuất ở miền núi
có nhiều mặt không phù hợp, phong trào hợp tác hoá nông nghiệp lâm nghiệp làm rập khuôn như
đồng bằng là không phù hợp với tích chất và trình độ phát triển lực lượng sản xuất ở miền núi.
Khoán 10 đối với đồng bào miền núi được hiểu như là sự giải thể hợp tác xã nông nghiệp, các hộ
gia đình nhận lại ruộng đất, rừng của mình trước khi vào hợp tác xã tình trạng này dẫn đến tranh
chấp đất đai giữa các cộng đồng dân cư trong thôn bản, giữa dân địa phương với dân miền xuôi
lên xây dựng kinh tế mới....tuy nhiên hiệu quả chính sách giao đất giao rừng trong thời kỳ này
chưa cao nhưng chính sách giao đất giao rừng đã khuyến khích tạo động lực phát triển nông lâm
- 11
nghiệp ở miền núi, bước đầu đã hình thành nên thị trường ở trung du, ở miền núi đặc biệt là ở
vùng sâu, vùng xa chính sách giao đất lâm nghiệp còn nhiều hạn chế.
Qua thực tế cho thấy ở nhiều nơi sau khi tập thể, hộ gia đình, cá nhân nhận rừng mà tổ chức
kinh doanh đã có thu nhập từ rừng đáng kể, do xác định được cơ cấy cây trồng thích hợp với điều
kiện khí hậu đất đai ở nhiều địa phương: Quế Quảng Nam, Quảng Ninh ...
Qua 24 năm thực hiện giao đất giao rừng (1968-1992) đã giao được tổng số trên 11 triệu
ha trong đó 5,8 triệu ha giao cho quốc doanh; 1,3 triệu ha giao cho hộ gia đình; 3,7 triệu ha giao
cho hợp tác xã nông nghiệp trên thực tế mới sử dụng 30% diện tích giao số còn lại vẫn không
được khai thác bảo vệ vẫn còn hoang hoá, thực trạng này chứng tỏ chủ trương giao đất giao rừng
trong giai đoạn này chưa tạo điều kiện tích cực trong việc quản lý bảo vệ rừng và phát triển tài
nguyên rừng. Nguyên nhân của những hạn chế đó:
- Đời sống nhân dân còn quá nghèo lại thiếu sự hỗ trợ của Nhà nước, nên sản xuất kinh
doanh lâm nghiệp gặp nhiều khó khăn, mặt khác nghề rừng đối với miền núi chủ yếu là hái lượm
và khai thác những sản phẩm sẵn có để giải quyết đời sống hàng ngày, cho nên khi giao đất giao
rừng họ lại tự do khai thác nhiều hơn làm cho rừng bị nghèo kiệt.
- Thị trường ở miền núi chưa phát triển, nên chưa kích thích được quá trình sản xuất kinh
doanh trên phần đất được giao.
- Tập quán canh tác còn lạc hậu, chưa chuyển giao được phương thức canh tác tiên tiến trên
đất dốc cho người dân miền núi, đội ngũ cán bộ khoa học kỹ thuật để thực hiện điều đó vẫn còn
hạn chế.
- Việc thực hiện giao đất giao rừng đến các hộ dân cư được các ngành chức năng, chính
quyền địa phương thực hiện nghiêm túc, như còn giao để l ấy thành tích, mà không tính đến khả
năng của người nhận đất, chưa có sự thống nhất về nội dung, kỹ thuật biện pháp giao rừng từ
trung ương đến địa phương trong phạm vi cả nước đã dẫn đến nhiều cách hiểu, cách vận dụng,
cách làm khác nhau. Vì vậy chưa tạo được yên tâm cho người dân đầu tư sản xuất trên rừng đất
rừng được nhà nước giao. Do vậy giao đất giao rừng trong thời kỳ này chỉ tồn tại trong một thời
gian nhất định, sau đó phải giao đi giao lại, hậu quả dẫn đến mất rừng.
Từ 1993- 2003: Đây là giai đoạn có những thay đổi cơ bản trong quản lý sử dụng rừng và
đất rừng ở Việt Nam, đó là sự ra đời của Luật đất đai, Nghị định 02/CP, nghị định 01/CP, Nghị
định 163/CP... công tác giao đất lâm nghiệp đã được thực hiện theo những nguyên tắc và quy
định mới.
Theo số liệu tổng hợp của Cục kiểm lâm, đến cuối năm 1999 cả nước giao được 8.786.572
ha đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đạt 59% tổng diện tích quy hoạch cho sản
xuất lâm nghiệp, bao gồm:
Trong quy hoạch đất lâm nghiệp 3 loại rừng theo mục đích sử dụng:
+ Rừng đặc dụng 2.119.547 ha đã giao được 972.375 ha chiếm 46%.
+ Rừng phòng hộ với diện tích quy hoạch 6,8 triệu ha, đã giao được 3.196.343 ha chiếm
47%.
+ Rừng sản xuất 9,6 triệu ha, đã giao với diện tích 4.617.872 ha chiếm 48%.
Trong đó giao cho 27.312 tổ chức, với diện tích 6.179.913 ha, giao 452.168 hộ gia đình, cá
nhân với diện tích là 2.606.659 ha.
Cấp giấy quyền sử dụng đất lâm nghiệp cho 1.368 tổ chức, 200.168 hộ gia đình, cá nhân
với tổng diện tích là 1.173 ha mới chiếm 13% tổng diện tích đã giao.
- 12
Nói chung kết quả giao đất lâm nghiệp trên đã cho rừng có chủ thực sự, tạo ra nhiều loại
hình sở hữu rừng (rừng Nhà nước, rừng tập thể, rừng cộng đồng và rừng hộ gia đình...) tạo điều
kiện khai thác tiềm năng đất đai, lao động, nguồn vốn tại chỗ. Cùng với các chính sách tích cực
khác của Nhà nước trong thời gian qua đã làm cho độ che phủ của rừng tăng lên nhanh chóng, từ
năm 1992 đến năm 1999 độ che phủ của rừng tăng từ 28% lên 33,31%. Đã hình thành hàng ngàn
trang trại nông lâm nghiệp, mô hình kinh tế hộ gia đình có hiệu quả kinh tế cao, hạn chế tình
trạng phá rừng làm nương rẫy, rừng được bảo vệ tốt hơn vì đã có người làm chủ thực sự. Trồng
rừng được đảm bảo với tỷ lệ thành rừng cao, tạo công ăn việc làm nâng cao thu nhập và cải thiện
đời sống của nhân dân, một bộ phân dân cư đã giàu lên từ nghề rừng, mở ra hướng sản xuất hàng
hoá gắn với thị trường tiêu thụ ở nhiều nơi, góp phần xoá đói giảm nghèo, từng bước góp phần
làm thay đổi bộ mặt nông thôn.
Tuy nhiên trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách giao đất lâm nghiệp, bên cạnh
những kết quả đạt được còn một số hạn chế trên một số mặt sau đây:
Ở một số địa phương thực hiện giao đất khi chưa có quy hoạch sử dụng đất, thực hiện
không đúng quy trình giao đất lâm nghiệp, không giao đúng đối tượng, thậm chí một số nơi trong
quá trình thực hiện còn nhầm lẫn giữa giao đất theo Nghị định 02/CP và khoán theo Nghị định
01/CP. Giao sai thẩm quyền, một số lâm trường cũng đứng ra giao đất lâm nghiệp cho hộ gia
đình, giao cả vào rừng đặc dụng, rừng phòng hộ xung yếu và rất xung yếu. Trong quá trình giao
đất không coi trọng việc bàn giao ranh giới ngoài thực địa, dẫn đến tình trạng sau khi giao nhiều
hộ gia đình, cá nhân không xác định được ranh giới đất của mình ở ngoài thực địa
Việc xác định giúp các hộ gia đình hướng sử dụng đất sau khi được giao còn hạn chế,
chung chung, thiếu cụ thể, dẫn đến tình trạng sau khi giao đất hộ gia đình không xác định được
mục tiêu sản xuất cũng như xác định được cây trồng sao cho phù hợp với điều kiện lập địa ở địa
phương.
1.4. Định hướng của chính sách lâm nghiệp
1.4.1. Mục đích của chính sách lâm nghiệp quốc gia
Chính sách lâm nghiệp quốc gia nhằm mục đích:
Bảo vệ và quản lý nguồn tài nguyên rừng và đất rừng hiện tại và tương lai một cách bền
vững trên cơ sở đáp ứng các nhu cầu của quốc gia về sản phẩm và bảo vệ môi trường.
Nâng cao sản lượng và cải tiến khai thác, vận xuất, vận chuyển, chế biến, hệ thống thị
trường các sản phẩm từ rừng để giảm lãng phí, nâng cao lợi ích kinh tế, xã hội và xuất khẩu.
Nâng cao sự tham gia của người dân và có sự cam kết của tất cả các thành phần kinh tế
(nhà nước, hợp tác xã, hộ gia đình, công ty tư nhân, và cá nhân) trong bảo vệ, sản xuất và sử
dụng hợp lý các sản phẩm rừng và các lợi ích về môi trường.
Góp phần cải tiến điều kiện sống và thu nhập của người dân nông thôn và đặc biệt là
người dân và các cộng đồng dân tộc miền núi.
Mục đích cuối cùng là các chính sách lâm nghiệp được chấp nhận bởi người dân và các cơ
quan nhà nước sẽ chia sẻ quyền và trách nhiệm đối với các khu rừng sản xuất và phòng hộ. Với
mỗi vùng kinh tế cần tạo ra cơ hội để có được sự tham gia một cách đầy đủ trong phân chia lợi
ích của các sản phẩm và môi trường từ tài sản rừng quốc gia.
1.4.2. Các mục tiêu và chiến lược của chính sách lâm nghiệp quốc gia
Mục tiêu 1: Xây dựng lâm phận quốc gia gồm có rừng và đất rừng, nuôi dưỡng và quản lý
chúng phù hợp với mục đích xã hội và môi trường của quốc gia, tuân theo các chính sách lâm
nghiệp và Luật bảo vệ và phát triển rừng
- 13
Mục tiêu 2: Xây dựng kế hoạch bảo vệ và quản lý rừng cho các nguồn tài nguyên rừng
quốc gia, và đáp ứng được nhu cầu lập kế hoạch và quản lý cho từng địa phương.
Mục tiêu 3: Có sự cam kết tuân theo các chính sách lâm nghiệp, luật và các quy chế của tất
cả các thành phần xã hội trong các hoạt động quản lý tài nguyên rừng
Mục tiêu 4: Cải tiến việc khai thác sản, vận chuyển, chế biến và thị trường các sản phẩm từ
rừng để giảm sự lãng phí và nâng cao hiệu quả sử dụng trong nước, nhập và xuất khẩu.
Mục tiêu 5: Xây dựng các cơ chế hành chính, tổ chức để thực hiện bảo vệ môi trường và
phát triển ngành lâm nghiệp bền vững
Mục tiêu 6: Thực hiện và duy trì một mức tài chính và đầu tư thích đáng cho ngành lâm
nghiệp từ nguồn nhà nước và tư nhân để hoàn thành mục đích và các mục tiêu của chính sách lâm
nghiệp quốc gia
Mục tiêu 7: Ưu tiên cao về bảo vệ môi trường trong quản lý tất cả các loại rừng và đất rừng
Mục tiêu 8: Hợp tác giữa các ngành để cải tiến điều kiện sống của người dân sống trong và
gần rừng nhà nước, đặc biệt là ở các vùng miền núi
1.5. Một số chính sách quan trọng liên quan đến quản lý đất lâm nghiệp
1.5.1. Luật Đất đai
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho
các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội, hộ gia
đình và các nhân sử dụng ổn định lâu dài (điều 1).
Nhà nước có chính sách bảo đảm cho người làm nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, lâm
nghiệp có đất sản xuất (điều 2).
Người sử dụng đất có trách nhiệm bảo vệ, cải tạo, bồi bổ và sử dụng đất hợp lý, có hiệu
quả...(điều 4).
Căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, đất được phân thành các loại sau đây (điều 11): Đất
nông nghiệp/ Đất lâm nghiệp/ Đất khu dân cư nông thôn/ Đất đô thị/ Đất chuyên dùng/ Đất chưa
sử dụng
Thời hạn giao đất sử dụng ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản là 20
năm, để trồng cây lâu năm và đất lâm nghiệp là 50 năm (điều 20)
Người sử dụng đất có những quyền sau đây (điều 73):
1. Được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
2. Hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao.
3. Được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật (thừa kế, thế chấp, cho
thuê, chuyển nhượng, chuyển đổi)
4. Hưởng các lợi ích do công trình công cộng về bảo vệ, cải tạo đất mang lại.
5. Được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo và bồi bổ đất.
6. Được Nhà nước bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp
của mình; được bồi thường thiệt hại về đất đai khi bị thu hồi.
Người sử dụng đất có những nghĩa vụ sau đây (điều 79):
Sử dụng đất đúng mục đích đúng ranh giới và các yêu cầu khác đã được quy định khi giao
đất.
Thực hiện các biện pháp để bảo vệ và làm tăng khả năng sinh lợi của đất.
- 14
Tuân theo những quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng
của người sử dụng đất xung quanh.
Giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi.
Nhận xét chung: Từ khi ra đời đến nay luật đất đai đã được sửa đổi qua nhiều năm (1983,
1989, 1993, 1998, 2004) với mục tiêu là thích nghi/phù hợp với sự quản lý đất đai và phát triển
của xã hội, đồng thời tăng sự tham gia của các bên có liên quan trong quản lý đất đai.
1.5.2. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng
Luật bảo vệ và phát triển rừng được Quốc hội thông qua năm 1991. Một số nội dung liên
quan đến các hoạt động LNXH như sau:
Nhà nước thống nhất quản lý rừng và đất trồng rừng. Nhà nước giao rừng, đất trồng rừng
cho tổ chức, cá nhân (chủ rừng) để bảo vệ, phát triển và sử dụng ổn định lâu dài theo quy hoạch,
kế hoạch của nhà nước (điều 2).
Căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, rừng được phân làm các loại sau đây (điều 6):
Rừng phòng hộ/ Rừng đặc dụng/ Rừng sản xuất
Việc quyết định giao rừng, đất trồng rừng phải căn cứ vào điều 10
Quy hoạch và kế hoạch bảo vệ, phát triển rừng và sử dụng rừng, đất trồng rừng đã được cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Quỹ rừng, quỹ đất trồng rừng.
Yêu cầu khả năng của tổ chức, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng rừng, đất trồng rừng.
Chủ rừng có những quyền lợi sau đây: (điều 40)
Được sử dụng rừng, đất trồng rừng ổn định, lâu dài theo quy hoạch, kế hoạch của nhà nước;
được chủ động trong sản xuất kinh doanh, trong quản lý, sử dụng rừng theo quy định của pháp
luật.
Được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên diện tích rừng, đất trồng rừng được
giao, được thừa kế, chuyển nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư cho người khác theo
quy định của pháp luật.
Được hướng dẫn kỹ thuật, hỗ trợ về vốn theo chính sách của nhà nước...
Chủ rừng có những nghĩa vụ sau đây (điều 41):
Sử dụng rừng, đất trồng rừng đúng mục đích, đúng ranh giới đã quy định trong quyết định
giao rừng, đất trồng rừng và theo quy chế quản lý, sử dụng đối với từng loại rừng.
Chấp hành quy định của pháp luật về quản lý bảo vệ, phát triển rừng và sử dụng đất trồng
rừng.
Điều quan trọng của luật bảo vệ phát triển rừng được sửa đổi năm 2005 là đã đề cập đến
rừng cộng đồng và giao rừng cho cộng đồng quản lý, đây là một chủ trương quan trọng về xã hội
hoá ngành lâm nghiệp nhằm tăng hiệu quả quản lý rừng và đất rừng.
1.5.3. Quyết định 178/2001/QĐ-TTg
Quyết định 178/2001/QĐ-TTg đã đề cập đến quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá
nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. Đây là một quyết định mang đến
lợi ích cho người dân tham gia quản lý, bảo vệ và phát triển rừng.
Phân chia sản phẩm chính
Căn cứ
- 15
- Gỗ: UBND tỉnh quy định, nhưng phải tuân theo khung tỷ lệ được qu y định tại các điều 5,
6, 7, 8, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 của QĐ 178/2001/QĐ-TTg
- Sản phẩm hàng năm: UBND tỉnh quy định mức hưởng lợi
- Lâm sản để phân chia là khối lượng lâm sản thực tế khai thác và tập trung tại bãi giao
(hoặc kho) lâm sản
- Bãi giao (hoặc kho) lâm sản là địa điểm tập trung lâm sản sau khai thác và vận xuất. UBND tỉnh
quy định địa điểm bãi giao
Hình thức phân chia
- Hình thức I (áp dụng đối với hộ gia đình được giao rừng và đất lâm nghiệp): Hộ gia đình
được hưởng toàn bộ số lâm sản tại bãi giao và phải nộp vào ngân sách nhà nước khoản tiền tương
ứng với số lâm sản được phân chia và các khoản thuế theo quy định hiện hành.
B = Tg - Tth - Tns
Tns = Kls x Gc x Tlx
Tth = Kls x Gg x Ttg
Trong đó: B: Khoản tiền hộ gia đình được hưởng
Tg: Số tiền bán gỗ tại bãi giao
Tth: Thuế tài nguyên
Tns: Tiền nộp ngân sách
Kls: Khối lượng LS khai thác tại bãi giao
Gc: Giá cây đứng Gg: Giá gỗ tại bãi giao
Tlx: Tỷ lệ nộp NS xã Ttg: Tỷ lệ nộp thuế tài nguyên
Đối với hộ gia đình nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp
- Hình thức II: Bên giao khoán (hoặc hộ gia đình) nhận toàn bộ số lâm sản tại bãi giao, trả
cho hộ gia đình (hoặc bên giao khoán) bằng tiền tương ứng với số lâm sản mà họ được hưởng, và
phải chịu trách nhiệm nộp thuế
- Hình thức III: Mỗi bên nhận sản phẩm phân chia tại bãi giao theo tỷ lệ quy định và chịu
trách nhiệm nộp thuế tương ứng với phần lâm sản được hưởng.
Quản lý và chi phí khai thác lâm sản
Hộ gia đình được giao hoặc nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp khi được phép khai thác
chính được tự tổ chức hoặc thuê khai thác
Hộ gia đình được giao rừng và đất lâm nghiệp phải chịu toàn bộ chi phí liên quan đến
khai thác lâm sản
Hộ gia đình nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp chỉ chịu chi phí liên quan đến khai thác
lâm sản mà hộ gia đình được hưởng.
Quản lý và sử dụng các sản phẩm được phân chia
Hộ gia đình
Doanh nghiệp Nhà nước
BQL rừng phòng hộ; BQL rừng đặc dụng
Xã
- 16
Cấp phát kinh phí trồng, chăm sóc và bảo vệ rừng: Kinh phí ngân sách theo Thông tư số
43/2002/TT-BTC ngày 7/5/2002 của Bộ tài chính về hướng dẫn quản lý, cấp phát vốn ngân sách
cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.
1.5. 4. Các chính sách khác
Qui định 1171 - QĐ về qui chế quản lý các loại rừng: Sản xuất, phòng hộ, đặc dụng ngày
30/12/1986. Theo Qui định này rừng và đất rừng ở Việt Nam được thống nhất chia làm 3 loại:
Sản xuất, phòng hộ và đặc dụng. Trong quy định này ghi rõ cơ chế quản lý, quy hoạch 3 loại
rừng, chức năng nhiệm vụ của từng loại rừng trong phát triển kinh tế xã hội và bảo vệ môi trường
ở địa phương và trong cả nước.
Nghị định 02/CP về giao đất Lâm nghiệp cho tổ chức, cá nhân, hộ gia đình sử dụng vào
mục đích Lâm nghiệp, ban hành ngày 15/1/1994. Đây là nghị định đầu tiên của Chính phủ hướng
dẫn giao đất lâm nghiệp đến nhiều thành phần kinh tế khác nhau, trong đó hộ gia đình, cá nhân
cũng được tham gia nhận đất để tổ chức sản xuất lâm nghiệp. Đến năm 1999, Chính phủ đã ban
hành nghị định 163/CP, mở rộng việc giao rừng và đất rừng, quy định rõ quyền lợi và nghĩa vụ
của người nhận đất, nhận rừng.
Nghị định 01/CP về giao khoán đất sử dụng vào mục đích sản xuất Nông nghiệp, Lâm
nghiệp và Thuỷ sản trong các doanh nghiệp nhà nước ban hành ngày 4/1/1995.
Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg ngày 16/1/1999 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện
trách nhiệm quản lý Nhà nước của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp.
Nghị định 163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999 của Chính phủ về giao đất, cho thuê đất lâm
nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
Đây là nghị định tiếp theo nghị định 02, với tên gọi đất lâm nghiệp: Rừng tự nhiên, rừng trồng,
đất chưa có rừng quy hoạch cho lâm nghiệp...
Quyết định số 202/TTg ngày 2-5-1994 về quy định khoán bảo vệ rừng, khoanh nuôi tái sinh
rừng và trồng rừng. Các hộ gia đình nhận khoán rừng được hưởng công khoán, tận thu sản phẩm
phụ, lựa chọn hình thức nhận khoán, kết hợp sản xuất nông nghiệp khi rừng chưa khép tán, được
mua gỗ làm nhà.
Ngoài ra còn có một số nghị định 01; 02 CP/2000 về giao khoán và giao đất lâm nghiệp cho
các tổ chức và hộ gia đình; Quy chế 08 về quản lý 3 loại rừng (phòng hộ, đặc dụng và sản xuất)
đã có tác dụng quản lý tốt tài nguyên rừng và đất rừng.
1.5.5. Chính sách có liên quan đến đầu tư và tín dụng
Chỉ thị số 202-CT về việc cho vay vốn sản xuất nông lâm ngư nghiệp đến hộ gia đình ngày
28/6/1991.
Quyết định 264/HĐBT ngày 22-7-1992 về chính sách đầu tư và phát triển rừng. Quyết định
này giải quyết những khó khăn về vốn cho nhân dân gây trồng cây lâm nghiệp ở vùng định canh
định cư, Nhà nước hỗ trợ cho vay vốn không tính lãi.
Nghị định số 14/CP về chính sách cho hộ vay vốn để sản xuất nông lâm ngư nghiệp ngày
2/3/1993.
Chính sách tín dụng ngân hàng phục vụ phát triển nông nghiệp và nông thôn số
67/1999/QĐ-TTg ban hành ngày 1/4/1999. Nội dung của quyết định này gồm một số chính sách
tín dụng ngân hàng phục vụ phát triển Nông nghiệp và nông thôn như:
Nguồn vốn:
- 17
Nguồn vốn cho phát triển nông nghiệp, nông thôn bao gồm:
+ Vốn của ngân hàng huy động.
+ Vốn ngân sách Nhà nước.
+ Vốn vay của các tổ chức tài chính quốc tế và nước ngoài.
Nguồn vốn huy động cho phát triển nông nghiệp và nông thôn chủ yếu dựa vào các hình
thức sau:
Đẩy mạnh huy động tiền tiết kiệm không kỳ hạn, có kỳ hạn, phát hành trái phiếu, trái phiếu
ngân hàng thương mại... kể cả bằng đồng Việt Nam, bằng ngoại tệ, bằng vàng khi cần thiết.
Từng bước đa dạng hoá vốn trung hạn, dài hạn để bảo đảm cho các chương trình phát triển
nông nghiệp và nông thôn trong từng thời kỳ.. ..
1.5.6. Chính sách có liên quan đến phát triển kinh tế xã hội nông thôn
Ngày 6/3/1968 Hội đồng Chính phủ đã ra nghị quyết 38 về công tác định canh định cư kết
hợp với hợp tác nông nghiệp ở miền núi.
Ban chấp hành Trung Ương Đảng ra chỉ thị 29/CT-TW ngày 12/11/1983 về việc đẩy mạnh
giao đất giao rừng, xây dựng rừng và tổ chức kinh doanh theo hướng nông lâm kết hợp.
Chỉ thị 100 (1981), Nghị quyết 10 của Bộ chính trị (1988) về đổi mới tổ chức quản lý Lâm
nghiệp đã thúc đẩy các Lâm trường quốc doanh áp dụng chế độ khoán sản phẩm đến các hộ gia
đình công nhân viên. Quyết định số 72- HBĐT về chủ trương chính sách cụ thể phát triển kinh tế
xã hội miền núi ngày 13/3/1990.
Thông tư liên bộ số 01/TT/LB của bộ Lâm nghiệp và Tổng cục quản lý ruộng đất ngày
6/12/1991 đã hướng dẫn việc giao rừng và đất để trồng rừng cho các tổ chức và cá nhân để sử
dụng vào mục đích Lâm nghiệp. Ngày 6/11/1992 Hội đồng bộ trưởng ra quyết định số 184 về
việc đẩy mạnh giao rừng cho tập thể và nhân dân trồng cây gây rừng.
Nghị định số 13- CP về công tác khuyến nông ngày 2/3/1993. Chỉ thị 525- TTg về chủ
trương biện pháp phát triển kinh tế xã hội miền núi ngày 2/11/1993. Ngày 16/3/1995 Thủ tướng
chính phủ đã phê duyệt chương trình khuyến lâm từ năm 1995-2000, thông qua công tác này
nâng cao dân trí để các hộ tự giác tiếp nhận tiến bộ kỹ thuật, biết quản l ý và tiêu thụ sản phẩm
của gia đình.
Nghị định 178 năm 2002 của Chính phủ về phân chia lợi ích cho người nhân đất, nhận
rừng. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 661/QĐ-TTg ngày 29/07/1998 về mục tiêu, nhiệm
vụ, chính sách và tổ chức thực hiện chương trình 5 triệu ha rừng.
Đánh giá chung: Chính sách là một trong những nhân tố quan trọng thúc đẩy quá trình sử
dụng và quản lý tốt đất lâm nghiệp. Có thể phân chính sách thành 2 nhóm chính: 1) nhóm chính
sách tác động trực tiếp vào quản lý tài nguyên rừng và đất rừng và 2) nhóm chích sách tác động
vào phát triển nông thôn/các cộng đồng sống gần rừng.
Trong quá trình thực thi các chính sách trực tiếp và gián tiếp đều bộc lộ các điểm mạnh và
điểm yếu, vì vậy hoạt động đánh giá tác động của các chính sách là rất cần thiết cho từng giai
đoạn phát triển để từng bước cải tiến chính sách cho phù hợp.
CÂU HỎI KIỂM TRA
CÂU 1. Anh hay chị hãy phân tích các giai đoạn lịch sử và các chính sách trong quản lý đất lâm
nghiệp của nước ta?
CÂU 2. Anh hay chị hãy phân tích Mục đích và các mục tiêu và chiến lược của chính sách lâm
nghiệp quốc gia?
nguon tai.lieu . vn
