Xem mẫu
- HỘI THẢO KHOA HỌC «PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG BĐS TRONG BỐI CẢNH MỚI» | 289
ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
TRONG THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ
DỤNG ĐẤT SƠ CẤP
ThS. Dư Phước Thoại
Khoa Luật và KHCT -
Trường Đại học An Giang
PHẦN TÓM TẮT
Bài viết tập trung trình bày khái quát
về thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp,
phân tích đặc trưng, chủ thể tham gia và
sự cần thiết của đấu giá quyền sử dụng
đất trong thị trường quyền sử dụng đất
sơ cấp. Cuối cùng sẽ đề xuất một số kiến
nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về đấu
giá quyền sử dụng đất góp phần nâng
cao tính thị trường trong thị trường
quyền sử dụng đất sơ cấp.
- 290 | ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤTTRONG THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT SƠ CẤP
1. Đặt vấn đề
Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất tại Việt Nam ngày càng được
hoàn thiện, đáp ứng được nhu cầu thực tế. Tuy nhiên, thị trường quyền
sử dụng đất sơ cấp có phần ít sôi động và hấp dẫn nhà đầu tư so với thị
trường quyền sử dụng đất thứ cấp. Khi đấu giá quyền sử dụng đất trong
trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất
xuất hiện đã tạo nên sự cạnh tranh về giá giữa những người tham gia đấu
giá, hình thành sự khác biệt so với hoạt động giao đất, cho thuê đất thông
thường. Tuy nhiên, một số quy định về đấu giá quyền sử dụng đất trong
đó có pháp luật về đất đai và pháp luật về đấu giá tài sản còn nhiều vấn đề
cần được hoàn thiện. Nghiên cứu về đấu giá quyền sử dụng đất trong thị
trường quyền sử dụng đất sơ cấp là vấn đề cần thiết để cải thiện các hoạt
động của thị trường quyền sử dụng đất cũng như công khai, minh bạch
hóa hoạt động giao đất, cho thuê đất của Nhà nước.
2. Cơ sở lý luận về đấu giá quyền sử dụng đất trong thị trường quyền
sử dụng đất sơ cấp
2.1 Khái niệm đấu giá quyền sử dụng đất
Đấu giá tài sản là hình thức bán tài sản có từ hai người trở lên tham gia
đấu giá theo nguyên tắc, trình tự và thủ tục được quy định…1 Đất đai giữ
vị trí khá quan trọng so với các loại tài sản khác, đặc biệt là trong bối cảnh
hiện nay do nhu cầu sử dụng đất ngày càng tăng trong khi diện tích đất là
có giới hạn. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản nên cũng có thể tham
gia vào quan hệ đấu giá tài sản, chỉ khác ở chỗ chế độ sở hữu, bởi đất đai
thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu, nên chỉ là
đấu giá quyền sử dụng đất chứ không phải là đấu giá đất như một số quốc
gia tư hữu về đất đai.
Trong quan hệ đấu giá quyền sử dụng đất có hai đặc trưng khá rõ nét đối
với đấu giá các loại tài sản khác: Một là, chủ thể Nhà nước với vai trò bên
bán, đại diện cho chủ sở hữu toàn dân. Hai là, đối tượng của quan hệ là
1 Khoản 2 Điều 5 Luật Đấu giá tài sản năm 2016
- HỘI THẢO KHOA HỌC «PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG BĐS TRONG BỐI CẢNH MỚI» | 291
quyền sử dụng đất. Với tính chất mua - bán trong giao dịch dân sự, bên
bán sẽ tiến hành các thủ tục để chuyển giao quyền sử dụng đất cho bên
mua và bên mua sẽ phải thực hiện nghĩa vụ thanh toán đủ và đúng hạn
cho bên bán.
Bản chất quan hệ đấu giá là một phương thức bán tài sản, ở đó người mua
muốn có được tài sản, còn người bán muốn bán được tài sản với giá cao.
Việc Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất thực chất
là đang “bán quyền sử dụng đất” và “bán quyền sử dụng đất có thời hạn”.
Nên giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất thông qua đấu giá là
một sự kết hợp phát huy được hết các thế mạnh của từng mảnh ghép và
đạt được lợi ích một cách tối ưu nhất. Từ những phân tích trên, có thể đưa
ra khái niệm đấu giá quyền sử dụng đất như sau: đấu giá quyền sử dụng
đất là hình thức Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất có
sự cạnh tranh về giá và năng lực chủ thể giữa các tổ chức, cá nhân đủ điều
kiện và trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.
2.2 Khái niệm thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp
Thị trường là nơi diễn ra các hoạt động trao đổi hàng hóa được tạo ra
trong quá trình sản xuất, là không gian về mặt địa lý để trao đổi hàng hóa
với nhau. Thị trường quyền sử dụng đất chính là tổng hòa các mối giao
dịch có điều kiện về quyền sử dụng đất diễn ra trong một không gian nhất
định, tại một địa điểm nhất định, vào một khoảng thời gian nhất định.2
Thừa nhận quyền sử dụng đất có giá trị như một loại hàng hóa thì khi
tham gia vào thị trường cũng phải tuân theo các quy luật của thị trường.
Căn cứ trên tiêu chí chủ thể tham gia thị trường và trình tự tham gia thị
trường có thể phân chia thị trường quyền sử dụng đất thành thị trường sơ
cấp và thị trường thứ cấp. Đặc trưng về mặt chủ thể chính là tiêu chí phân
định rõ nét nhất đối với thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp, khi mà Nhà
nước tham gia với tư cách là đại diện chủ sở hữu đất đai. Vì lẽ đó, trong
thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp chỉ được cung ứng một chiều từ phía
Nhà nước sang cho người sử dụng đất, đồng thời chi phối về số lượng, giá
cả và một số vấn đề khác có liên quan.
2 Bùi Thị Tuyết Mai (2005), Thị trường quyền sử dụng đất ở Việt Nam, Nxb Lao động -
Hà Nội, Hà Nội, tr. 42-43.
- 292 | ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤTTRONG THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT SƠ CẤP
Ngoài mang tính chất tài sản thì thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp còn
mang tính chất hành chính. Vì suy cho cùng sự chuyển giao quyền sử
dụng đất từ Nhà nước cũng phải thông qua quyết định hành chính hoặc
hợp đồng (hợp đồng thuê đất). Tuy sự chuyển giao quyền sử dụng đất
thông qua hợp đồng, nhưng về bản chất hợp đồng này không phải là hợp
đồng dân sự với sự tự do thỏa thuận mà là hợp đồng hành chính. Đây chỉ
là hình thức pháp lý để triển khai quyết định cho thuê đất mà thôi. Tức
là, việc cho thuê đất triển khai bằng hợp đồng cho thuê đất vẫn thể hiện
quyền lực nhà nước, thực thi quyền lực nhà nước.3 Về lý thuyết, hợp đồng
này có đầy đủ các yếu tố cấu thành một hợp đồng, nhưng lại không hoàn
toàn chịu sự chi phối của pháp luật dân sự, mà sự chi phối của pháp luật
hành chính là phần lớn. Hơn nữa, các điều khoản thuộc nội dung của giao
dịch cho thuê đất thường là sự thể hiện thẩm quyền của cơ quan giao đất
hoặc cho thuê đất trong mối quan hệ với người muốn có đất để sử dụng.4
Với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nên rất khó có được một thị trường
đất đai thực thụ, mà chỉ là “thị trường quyền sử dụng đất”. Một vấn đề
rất được quan tâm là sự can thiệp của cơ quan công quyền vào thị trường
quyền sử dụng đất. Sự can thiệp này về phần lớn mang tính điều tiết và
định hướng chung cho thị trường quyền sử dụng đất. Biểu hiện rõ nét nhất
cho sự điều tiết chính là ở thị trường sơ cấp, tức là hoạt động giao đất, cho
thuê đất của Nhà nước, bởi Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền cung
ứng quyền sử dụng đất ra thị trường với sự chủ động dựa vào tình hình
thực tế trên thị trường. Tóm lại, “thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp là
quá trình chuyển dịch quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho chủ thể sử
dụng đất bằng hình thức giao đất, cho thuê đất.”
2.3 Khái niệm giao đất, cho thuê đất
Cụ thể hóa Điều 53 Hiến pháp năm 2013 về quan hệ sở hữu đất đai, Điều 4
Luật Đất đai năm 2013 đã quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử
3 Trần Quang Huy (Chủ biên) (2006), Giáo trình Giao đất và thu hồi đất, Nxb Hà Nội, Hà
Nội, tr. 11
4 Nguyễn Ngọc Điện, Cấu trúc kỹ thuật của hệ thống pháp luật sở hữu bất động sản Việt
Nam: Một góc nhìn Pháp, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6 (101)/2007, tr. 22.
- HỘI THẢO KHOA HỌC «PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG BĐS TRONG BỐI CẢNH MỚI» | 293
dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này.” Nắm trong
tay quyền đại diện cho chủ sở hữu đất đai nhưng Nhà nước không trực
tiếp khai thác, sử dụng đất mà sẽ chuyển giao cho những chủ thể có nhu
cầu sử dụng đất. Một trong các cách thức để thực hiện quyền năng của một
chủ sở hữu chính là thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất của Nhà
nước. Trong các nội dung quản lý nhà nước về đất đai, giao đất, cho thuê
đất có tính định đoạt cao nhất, thể hiện quyền lực nhà nước rõ nét nhất và
có tính điều phối quỹ đất đai thống nhất vì lợi ích tổng thể của xã hội của
từng người sử dụng đất, thể hiện vai trò quyết định của Nhà nước trong
thị trường sơ cấp, thị trường mà nguồn cung duy nhất xuất phát từ quỹ đất
đai do Nhà nước nắm giữ.
Có quan điểm cho rằng: “Giao đất: hành vi pháp lý đơn phương. Giao đất
về mặt kỹ thuật pháp lý là sự bày tỏ ý chí của Nhà nước như là phản ứng
thuận lợi đối với yêu cầu của người có nhu cầu sử dụng đất. Yêu cầu đó
không phải là một đề nghị giao kết hợp đồng mà chỉ là một thỉnh nguyện.”5
Theo quan điểm này, Nhà nước được chủ động trong việc quyết định giá
đất, điều kiện để được giao đất. Trong khi ở phương diện ngược lại, người
sử dụng đất tiềm năng chỉ có quyền chấp nhận hay không chấp nhận mà
không thể thỏa thuận, thương lượng được với Nhà nước. Chính vì những
đặc điểm mang tính chất quyền uy đó mà trong chừng mực nhất định việc
giao đất là hành vi pháp lý hành chính đơn phương, bởi suy cho cùng Nhà
nước giao đất thông qua quyết định hành chính. Theo quy định của Luật
Đất đai năm 2013 (khoản 7 Điều 3) thì Nhà nước giao quyền sử dụng đất là
việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho
đối tượng có nhu cầu sử dụng đất.
Bên cạnh giao đất, hình thức cho thuê đất cũng được sử dụng khá phổ biến,
thông qua việc thuê đất người sử dụng đất có quyền sử dụng đất trong một
thời hạn nhất định. Cho thuê đất là nhà nước có thẩm quyền chuyển giao
quyền sử dụng đất cho bên thuê sử dụng trong một thời hạn nhất định.
Bên thuê phải sử dụng đúng mục đích, trả tiền thuê và trả lại đất khi hết
hạn thuê đã được các bên thỏa thuận trong hợp đồng thuê. Pháp luật hiện
hành (khoản 8 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013) đã định nghĩa Nhà nước cho
5 Nguyễn Ngọc Điện, Cấu trúc kỹ thuật của hệ thống pháp luật sở hữu bất động sản Việt
Nam: Một góc nhìn Pháp, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6 (101)/2007, tr. 21-22.
- 294 | ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤTTRONG THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT SƠ CẤP
thuê quyền sử dụng đất là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất
cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền
sử dụng đất. Tuy sự chuyển giao quyền sử dụng đất thông qua hợp đồng,
nhưng về bản chất hợp đồng này không phải là hợp đồng dân sự với sự
tự do thỏa thuận mà là hợp đồng hành chính. Đây chỉ là hình thức pháp
lý để triển khai quyết định cho thuê đất mà thôi. Tức là, việc cho thuê đất
triển khai bằng hợp đồng cho thuê đất vẫn thể hiện quyền lực nhà nước,
thực thi quyền lực nhà nước.6 Về lý thuyết, hợp đồng này có đầy đủ các yếu
tố cấu thành một hợp đồng, nhưng lại không hoàn toàn chịu sự chi phối
của pháp luật dân sự, mà sự chi phối của pháp luật hành chính là phần
lớn. Hơn nữa, các điều khoản thuộc nội dung của giao dịch cho thuê đất
thường là sự thể hiện thẩm quyền của cơ quan giao đất hoặc cho thuê đất
trong mối quan hệ với người muốn có đất để sử dụng.7
Nếu như nhìn nhận vấn đề một cách tổng quát và toàn diện thì giữa giao
đất và cho thuê đất là sự khác biệt về mặt hình thức, bởi tính tài sản trong
hợp đồng thuê đất không giống như hợp đồng dân sự mà hợp đồng thuê
đất về thực chất là một bước đi mang tính thủ tục hành chính, suy cho
cùng quan hệ cho thuê đất cũng là quan hệ hành chính. Việc dùng quyết
định hành chính trong hoạt động thực hiện quyền sở hữu đất đai của Nhà
nước cho thấy sự thiếu rạch ròi trong việc thực hiện chức năng quản lý
nhà nước về đất đai với vai trò của một chủ sở hữu tài sản. Sự lẫn lộn nhập
nhằng này tất yếu dẫn đến sự bất bình đẳng trong quan hệ tài sản giữa
Nhà nước (mà đại diện là các cơ quan chức năng) với người sử dụng đất.8
Vì trong điều kiện như thế, Nhà nước mang quyền lực công thông qua các
thủ tục hành chính sẽ ở vị thế cao hơn, điều này rất dễ phát sinh tiêu cực,
làm cho quan hệ sử dụng đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất không
còn được tròn trịa như mong muốn.
6 Trần Quang Huy (Chủ biên) (2006), Giáo trình Giao đất và thu hồi đất, Nxb Hà Nội, Hà
Nội, tr. 11
7 Nguyễn Ngọc Điện, Cấu trúc kỹ thuật của hệ thống pháp luật sở hữu bất động sản Việt
Nam: Một góc nhìn Pháp, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6 (101)/2007, tr. 22
8 Lưu Quốc Thái, Yếu tố thị trường trong quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử
dụng đất trong “thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật,
số 11/2007, tr. 68
- HỘI THẢO KHOA HỌC «PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG BĐS TRONG BỐI CẢNH MỚI» | 295
Tuy nhiên, sự phát triển của pháp luật về đất đai đã cho thấy sự tiến bộ
trong việc chuyển giao quyền sử dụng đất khi đã cho phép và đẩy mạnh
việc giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá, góp phần tạo nên sự lành
mạnh trong quan hệ vốn chưa cân bằng này. Dù vậy, người trúng đấu giá
vẫn phải xác lập quyền sử dụng đất thông qua quyết định hành chính, lợi
ích mà Nhà nước có được chính là tiền sử dụng đất sẽ thu được nhiều hơn.
Để vận hành chế độ sở hữu toàn dân trong nền kinh tế thị trường, cùng
với đặc trưng quan hệ giao đất, cho thuê đất là quan hệ tài sản, trước hết
cần phải đảm bảo được sự minh bạch, công khai và bình đẳng giữa Nhà
nước và người sử dụng đất, đảm bảo yếu tố thị trường trong thị trường
quyền sử dụng đất sơ cấp, việc xác lập quyền sử dụng đất bằng hợp đồng
có lẽ thể hiện tốt nhất điều này. Nghĩa là, việc chuyển giao này phải theo
nhu cầu khách quan của thị trường, không thể là sự ban phát mang tính
đặc ân vì những hành động tiêu cực. Người sử dụng đất sẽ không còn phải
chịu những khoản chi không chính đáng để từ đó phải tìm cách khác (cũng
không chính đáng) để lấy lại những gì đã mất, mà người thiệt hại sẽ là toàn
dân - người chủ thực sự của đất đai. Trên thực tế, việc chuyển giao quyền
sử dụng đất của Nhà nước cho người sử dụng đất bằng hợp đồng cũng
không phải là cách làm mới, bởi Trung Quốc, nước có chế độ sở hữu đất
đai tương tự Việt Nam, đã chính thức thể chế hóa và thực hiện cách này.9
Có thể định nghĩa chung việc giao quyền sử dụng đất và cho thuê đất như
là các giao dịch mà theo đó, Nhà nước thông qua vai trò của một cơ quan
được chỉ định theo pháp luật, chuyển giao một phần đất cho một chủ thể
của quan hệ pháp luật sử dụng. Sự chuyển dịch giao đất và cho thuê đất
là mục tiêu của của người sử dụng đất tiềm năng đối với cơ quan có thẩm
quyền trên cơ sở tuân thủ các quy định của pháp luật. Tóm lại, giao đất,
cho thuê đất là hoạt động trao quyền sử dụng đất của Nhà nước, thông qua
quyết định hành chính hoặc hợp đồng thuê đất cho đối tượng có nhu cầu
sử dụng đất.
9 Lưu Quốc Thái, Yếu tố thị trường trong quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử
dụng đất trong “thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật,
số 11/2007, tr. 69
- 296 | ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤTTRONG THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT SƠ CẤP
2.4 Chế độ pháp lý về sở hữu và điều phối đất đai của Nhà nước
Mỗi quốc gia sẽ có một định hướng riêng nên cũng sẽ chọn cho mình một
hình thức sở hữu về đất đai khác nhau. Việt Nam có những đặc trưng về
chính trị - kinh tế, đã lựa chọn hình thức “sở hữu toàn dân” đối với đất
đai. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai có tính chất trừu tượng, sở dĩ thực
tế không có chủ thể “Toàn dân”, cho nên “Toàn dân” không thể thực hiện
quyền sở hữu mà phải thông qua người đại diện. Với lý giải này thì chủ sở
hữu về đất đai sẽ không trực tiếp thực hiện quyền sử dụng mà do người
đại diện chủ sở hữu thực hiện, sau đó mới chuyển giao cho người sử dụng
cụ thể. Sở hữu toàn dân về đất đai không phải là sở hữu nhà nước (và nói
chung sở hữu toàn dân về các tài sản khác cũng vậy). Toàn dân, tức công
dân của một nước (chứ không phải người nước ngoài) và thiết chế đại diện
chung cho họ là Nhà nước chia nhau quyền của chủ sở hữu đất đai theo
Hiến pháp và pháp luật mà họ đã chấp nhận.10
Thực tế, sở hữu toàn dân đối với đất đai không chỉ có ở Việt Nam, mà còn
có ở Trung Quốc. Điểm khác biệt trong cách dùng thuật ngữ này trước đây
là pháp luật Trung Quốc đã đồng nhất sở hữu nhà nước với sở hữu toàn
dân và xác định rõ người thực hiện các quyền của chủ sở hữu toàn dân
đối với đất đai chính là Nhà nước, thông qua cơ quan đại diện là Hội đồng
Nhà nước. Có lẽ đây là cách thức mà Việt Nam đã và đang áp dụng, có thể
là từ sự tham khảo kinh nghiệm từ Trung Quốc hoặc cũng có thể là do sự
“điều khiển” mang tính khách quan của quy luật về quyền sở hữu, đó là
chủ sở hữu tài sản phải là một thực thể được xác định cụ thể.11 Theo quan
điểm này thì sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước chỉ khác nhau về tên
gọi nhưng thực chất là đồng quy với nhau. Với cách hiểu này sẽ có các ưu
điểm sau: Một là, việc phân tích, mổ xẻ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở
Việt Nam trở nên đơn giản vì dễ dàng thấy được chủ sở hữu đích thực đối
với đất đai. Sự đồng nhất này đồng thời có ý nghĩa chính trị, một Nhà nước
của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân (Điều 2 Hiến pháp năm 2013) thì
nguồn lời từ đất đai là tài sản chung của toàn dân tộc, sự phân chia lợi ích
10 Vũ Văn Phúc, Sở hữu toàn dân về đất đai: Tất yếu, nhưng cần đổi mới về nội dung
trong cơ chế hiện thực hóa, Tạp chí Lý luận chính trị, số 4/2012, tr. 27.
11 Lưu Quốc Thái, Sở hữu đất đai và vấn đề phát triển kinh tế thị trường ở Việt Nam, Tạp
chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2008, tr. 38.
- HỘI THẢO KHOA HỌC «PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG BĐS TRONG BỐI CẢNH MỚI» | 297
này là do đại diện chủ sở hữu quyết định. Hai là, việc đồng nhất này đề cao
vai trò của Nhà nước, do lúc này Nhà nước vừa có trong tay quyền sở hữu
toàn dân, vừa nắm giữ quyền lực công. Ba là, có một thực thể đứng ra chịu
trách nhiệm trước nhân dân, đó chính là Nhà nước.
Trên thế giới tồn tại hai chế độ sở hữu đất đai đối lập nhau đó chính là
công hữu và tư hữu. Xuất phát từ chế độ sở hữu về đất đai ở các nước cho
phép tư hữu về đất đai, Nhà nước vẫn đóng vai trò là một chủ thể sử dụng
đất giống như các chủ thể khác. Khi đó, diễn ra sự phân hóa tự nhiên diện
tích đất khi mà lượng đất Nhà nước nắm giữ ít hơn so với các thành phần
khác trong xã hội. Xã hội phát triển, nhu cầu sử dụng đất ngày càng tăng
lên, diện tích đất trong dân ngày càng không đáp ứng được nhu cầu sản
xuất kinh doanh, đặc biệt là những diện tích đất có vị thế thuận lợi, điều
mà đất đai do Nhà nước đang nắm giữ có những lợi thế đó. Vì suy cho cùng
Nhà nước là một chủ thể sử dụng đất quan trọng, do nắm giữ quyền lực
công, đồng thời có được những diện tích đất trước khi tư hữu hóa đất đai.
Do lượng đất Nhà nước đang nắm giữ không nhiều, nhưng lại cần vốn để
đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và nhiều khoản chi làm tăng thêm gánh
nặng cho ngân sách. Mặt khác, Nhà nước là do dân “bầu ra”, đặt ra một
yêu cầu là Nhà nước phải sử dụng quỹ đất công một cách hợp lý, hiệu quả,
tạo nên nguồn thu cho ngân sách, phát triển cơ sở hạ tầng, chăm lo cho
người dân, xây dựng các công trình công cộng và phúc lợi xã hội. Đứng
trước các yêu cầu đó cần có một giải pháp cụ thể để giải quyết các vấn đề
đặt ra, đó chính là chuyển đất đai mà Nhà nước đang nắm giữ tạo thành
nguồn vốn. Tuy nhiên, việc bán đất này được xem như một “công vụ” do
Nhà nước nắm giữ quyền lực công, nên quá trình “bán” cũng phải thực
hiện công khai, chịu sự giám sát của người dân và đặc biệt tạo thành càng
nhiều vốn càng tốt. Để thực hiện được các yêu cầu đó Nhà nước cần phải
sử dụng một cách thức bán đặc biệt hơn, đó chính là đấu giá quyền sử
dụng đất, đây là lý do đấu giá quyền sử dụng đất ra đời từ rất sớm ở các
nước tư bản chủ nghĩa.
3. Thực trạng đấu giá quyền sử dụng đất trong thị trường quyền sử
dụng đất sơ cấp ở Việt Nam
Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rõ những trường hợp giao đất có thu
- 298 | ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤTTRONG THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT SƠ CẤP
tiền sử dụng đất, cho thuê đất bắt buộc phải thông qua đấu giá, nhưng vẫn
có những sai phạm diễn ra trên thực tế. Theo kết luận thanh tra số 978/
LK-TTCP của Thanh tra Chính phủ về việc chấp hành chuyển đổi nhà đất
công có vị trí đắc địa sang mục đích khác của UBND thành phố Cần Thơ,
qua kiểm tra 16 dự án, đã có 7 dự án còn lại để xảy ra thiếu sót, sai phạm.
Điển hình là Dự án khu du lịch sông Hậu, UBND thành phố ban hành
quyết định thuận cho Nhà khách Cần Thơ thuê diện tích đất này để xây
dựng nhưng lại không qua đấu giá. Điều đáng nói là đến nay, dự án này
vẫn chưa được hoàn thành, xây dựng trái phép và đang có dư luận xấu ở
địa phương. Chưa hết, các Dự án Tổ hợp văn phòng Trung tâm thương mại
Khách sạn HD Bank Tower do Công ty TNHH Đầu tư Thương mại, Bất động
sản HD Plaza làm chủ đầu tư tại phường Tân An, quận Ninh Kiều; khu đất
do Công ty Cổ phần Đầu tư và phát triển Nguyễn Kim làm chủ đầu tư tại
66 Cách Mạng tháng Tám, quận Ninh Kiều... UBND thành phố thu hồi quỹ
đất công và cho tổ chức khác thuê nhưng lại không thông qua đấu giá.12
Các sai phạm nêu trên dẫn đến giảm nguồn thu cho ngân sách nhà nước
từ việc giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án đầu tư ở địa phương. Đối với
những vụ việc có sai phạm thì cũng sẽ ảnh hưởng đến vấn đề đưa đất vào
sử dụng, thậm chí không thể sử dụng trong một thời gian dài gây lãng phí
“đất vàng” vốn phải được đầu tư phát triển.
Hay vụ việc gần nhất là việc Công ty TNHH Đầu tư bất động sản Ngôi Sao
Việt ( thuộc Tập đoàn Tân Hoàng Minh), đơn vị trúng thầu lô đất 3-12
(diện tích gần 10.060m2) tại khu đô thị mới Thủ Thiêm với mức giá kỷ lục
là 24.500 tỷ đồng, cao gấp 8,3 lần giá khởi điểm (tương đương 2,4 tỷ đồng/
m2) vừa thông báo chấm dứt Hợp đồng đấu giá đúng sau 1 tháng diễn ra
phiên đấu giá khiến cho dư luận bất ngờ.13 Đây là vấn đề về đấu giá đất
được quan tâm nhất hiện nay, khi giá trúng đấu giá cao gấp nhiều lần so
với giá khởi điểm đang thu hút sự quan tâm rất lớn của dư luận xã hội,
12 Lê An, Thanh tra Chính phủ làm rõ nhiều sai phạm về đất công tại Cần Thơ, Báo Giao
thông, ngày 12/7/2018, https://www.baogiaothong.vn/thanh-tra-cp-lam-ro-nhieu-sai-
pham-ve-dat-cong-tai-can-tho-d264068.html [truy cập ngày 23/2/2022].
13 Lộc Liên, “Sau vụ Tân Hoàng Minh bỏ cọc ở Thủ Thiêm, nên điều chỉnh quy định
đấu giá đất thế nào?”, ngày 12/01/2022 https://tienphong.vn/sau-vu-tan-hoang-minh-
bo-coc-o-thu-thiem-nen-dieu-chinh-quy-dinh-dau-gia-dat-the-nao-post1408828.tpo
[truy cập ngày 23/02/2022]
- HỘI THẢO KHOA HỌC «PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG BĐS TRONG BỐI CẢNH MỚI» | 299
có thể tạo ra hiệu ứng đối với phát triển kinh tế - xã hội và thị trường nhà
ở, bất động sản. Theo quy định tại khoản 1 Điều 39 Luật Đấu giá tài sản
năm 2016 thì khoản tiền đặt trước tối thiểu là 5% và tối đa là 20% giá khởi
điểm. Tiền đặt trước có ý nghĩa đảm bảo tham gia đấu giá, khoản tiền này
sẽ chuyển thành tiền đặt cọc để thực hiện nghĩa vụ mua tài sản khi trúng
đấu giá. Khoản tiền đặt trước cụ thể do cơ quan có thẩm quyền lựa chọn
phù hợp với từng địa phương. Thực tế cho thấy nếu khoản tiền đặt trước
quá cao sẽ khó khăn cho việc kêu gọi, mở rộng người tham gia đấu giá,
nhưng nếu quá thấp sẽ làm cho biện pháp này không còn ý nghĩa và dẫn
đến những hành vi tiêu cực.14 Từ vụ việc này rất nhiều người đặt ra vấn
đề là khoản tiền đặt trước này quá ít, dễ dẫn đến tình trạng “bỏ cọc” bất
chấp các quy định về phạt thêm tiền chậm nộp như hiện nay. Tuy nhiên,
đứng ở góc độ của Luật Đấu giá tài sản thì còn nhiều tài sản khác như tài
sản thi hành án, tài sản bị tịch thu…, nếu tăng tiền đặt trước lên quá cao
thì lại không phù hợp. Còn tiếp cận ở góc độ đấu giá quyền sử dụng đất thì
quả thực khoản tiền này chưa đủ cao để đảm bảo rằng nhà đầu tư sẽ nộp
đầy đủ tiền trúng đấu giá. Cho nên, hiện nay cần một giải pháp để linh
hoạt hơn trong trường hợp này để đảm bảo hài hòa về lợi ích của các bên.
4. Kết luận và kiến nghị
Từ quy định của pháp luật và những vụ việc thực tế, để đảm bảo hiệu quả
trong hoạt động giao đất, cho thuê đất cũng như đảm bảo tính thị trường,
công khai minh bạch cho thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp, có rất nhiều
quy định cần hoàn thiện, có thể kể đến một số nội dung nổi bật sau:
Thứ nhất, khoản 3 Điều 118 Luật Đất đai năm 2013 quy định trong trường
hợp không có người tham gia hoặc trường hợp chỉ có một người đăng ký
tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất là 02 lần nhưng không thành thì thực
hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá quyền sử dụng đất.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 59 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 thì khi
có một người đăng ký tham gia đấu giá, một người tham gia đấu giá, một
người trả giá vẫn được xem là đấu giá không thành. Như vậy nếu rơi vào
tình trạng có hơn một người đăng ký tham gia đấu giá nhưng lại chỉ có một
14 Đặng Thị Bích Liễu (2013), Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt Nam, Nxb
Chính trị quốc gia-Sự thật, Hà Nội, tr. 231.
- 300 | ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤTTRONG THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT SƠ CẤP
người tham gia đấu giá và trả giá thì sẽ gặp không ít khó khăn. Có thể thấy,
giữa hai văn bản không có sự thống nhất với nhau. Nên chăng áp dụng
trường hợp có một người đăng ký tham gia đấu giá, một người tham gia
đấu giá, một người trả giá vẫn xem là đấu giá không thành. Bởi vì đấu giá
tạo tính công khai, minh bạch, sự cạnh tranh giữa những người tham gia
đấu giá để trả giá, nếu chỉ có một người thì các tiêu chí trên hoàn toàn vô
nghĩa, qua đó làm tăng sự cạnh tranh trong thị trường quyền sử dụng đất
sơ cấp. Cần thiết khi sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 nên quy định trường
hợp đấu giá không thành kể cả trong trường hợp “không có người tham gia
đấu giá, chỉ có một người đăng ký tham gia đấu giá, một người tham gia đấu
giá, một người trả giá.”
Ngoài ra, nếu không có người tham gia hoặc trường hợp chỉ có một người
đăng ký tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất là 02 lần nhưng không thành
thì thực hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá, đây được
xem như trường hợp “kẽ hở” để không đấu giá làm giảm đi tính thị trường.
Với quy định này sẽ có nhiều trường hợp cố ý để đấu giá không thành dẫn
đến giao đất, cho thuê đất theo hình thức chỉ định. Lúc này, người được
chỉ định phải bị đặt nghi vấn, do không đăng ký tham gia đấu giá. Cần phải
quản lý chặt chẽ trong việc móc nối giữa đơn vị tổ chức cuộc đấu giá với tổ
chức đấu giá tài sản, đồng thời quản lý chặt khâu niêm yết, thông báo công
khai trong trình tự thủ tục đấu giá, bởi để cố tình khiến cho cuộc đấu giá
không thành thì phải có sự gian lận, lừa dối, đi trái ngược lại với nguyên
tắc công khai, minh bạch và làm thất thu cho ngân sách nhà nước.
Thứ hai, về tiền đặt trước khi tham gia đấu giá. Thiết nghĩ nên bổ sung
“trừ trường hợp pháp luật có quy định khác” trong quy định về tiền đặt
trước tại Điều 39 Luật Đấu giá tài sản “Người tham gia đấu giá phải nộp
tiền đặt trước. Khoản tiền đặt trước do tổ chức đấu giá tài sản và người có
tài sản đấu giá thỏa thuận, nhưng tối thiểu là năm phần trăm và tối đa là
hai mươi phần trăm giá khởi điểm của tài sản đấu giá, trừ trường hợp pháp
luật có quy định khác”. Đồng thời, Điều 6 Thông tư liên tịch số 14/2015/
TTLT-BTNMT-BTP ngày 04/4/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ
Tư pháp quy định việc tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất để
giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất nên bổ sung vào việc
xác định mức tiền đặt trước vào Phương án đấu giá quyền sử dụng đất, cụ
thể tiền đặt trước trong đấu giá quyền sử dụng đất nên dao động từ 15%
- HỘI THẢO KHOA HỌC «PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG BĐS TRONG BỐI CẢNH MỚI» | 301
đến 30% tùy từng trường hợp cụ thể mà cơ quan phê duyệt phương án sẽ
quyết định.
Thứ ba, Thành phần của Hội đồng đấu giá trong trường hợp đặc biệt vẫn
bao gồm đại diện của các cơ quan nhà nước (cơ quan tài chính, tài nguyên
và môi trường, tư pháp…) do Ủy ban nhân dân có thẩm quyền thành lập.
Chứng tỏ rằng, đấu giá quyền sử dụng đất thông qua Hội đồng vẫn còn
mang tính hành chính trong việc thực hiện một hoạt động có tính chất
chuyên nghiệp, mặc dù có thể thuê Đấu giá viên để điều hành cuộc đấu
giá. Chính vì yếu tố hành chính có thể chi phối hoạt động mang tính trung
gian này có thể sẽ ảnh hưởng đến tính thị trường trong đấu giá quyền sử
dụng đất. Có thể thấy, pháp luật trong trường hợp này chưa có sự phân
biệt giữa “người có tài sản đấu giá” và “bên đấu giá tài sản”. Có quan điểm
cho rằng, việc pháp luật hiện hành thừa nhận các cơ quan quản lý nhà
nước về đất đai có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất đồng thời có tư cách
“người có tài sản đấu giá” vừa có tư cách “bên đấu giá tài sản” dẫn đến
nhiều hệ lụy trong quá trình tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng
đất theo kiểu “vừa đá bóng vừa thổi còi”, vừa thiếu tính chuyên nghiệp
tạo điều kiện phát sinh các hành vi tiêu cực, gây thiệt hại cho Nhà nước,
cho người tham gia đấu giá, ảnh hưởng không tốt đến thị trường quyền
sử dụng đất, thị trường bất động sản.15 Hơn nữa, các cuộc đấu giá bình
thường sẽ do Đấu giá viên điều hành, nhưng đối với quyền sử dụng đất có
giá trị lớn, phức tạp lại có thể không được sự điều hành của Đấu giá viên
là chưa hợp lý. Thiết nghĩ, hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất nên giao
về cho tổ chức đấu giá chuyên nghiệp thực hiện, chỉ thành lập Hội đồng
đấu giá quyền sử dụng đất trong trường hợp không thuê được tổ chức đấu
giá chuyên nghiệp khi đã thực hiện thông báo công khai lựa chọn tổ chức
đấu giá tài sản.
Dựa trên những lý thuyết về thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp có thể
thấy được tầm quan trọng đấu giá quyền sử dụng đất trong việc gia tăng
tính thị trường của thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp. Nhằm hướng đến
một thị trường quyền sử dụng đất lành mạnh cần thiết phải tận dụng và
15 Đặng Thị Bích Liễu, Vấn đề “Người có tài sản bán đấu giá” và “Người bán đấu giá tài
sản” trong pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và
Pháp luật, số 2/2010, tr. 62.
- 302 | ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤTTRONG THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT SƠ CẤP
khai thác triệt để phương thức giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá
quyền sử dụng đất. Mặc dù về mặt pháp lý và thực tiễn đấu giá quyền sử
dụng đất vẫn còn một số tồn tại cần được khắc phục, nhưng so với việc
giao đất, cho thuê đất theo hình thức chỉ định đã có nhiều ưu điểm nổi
trội. Pháp luật về đất đai và đấu giá tài sản chi phối phần lớn hoạt động
đấu giá quyền sử dụng đất. Thế nên, việc làm cần thiết nhất là hoàn thiện
các quy định có liên quan còn chưa phù hợp như: Hội đồng đấu giá quyền
sử dụng đất, trường hợp đấu giá không thành, xác định bước giá…, tạo nên
một thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp lành mạnh và sôi động.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
* Văn bản quy phạm pháp luật
1. Luật Đất đai năm 2013;
2. Luật Đấu giá tài sản năm 2016;
3. Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP ngày 04/4/2015 của Bộ
Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tư pháp quy định việc tổ chức thực hiện
đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho
thuê đất.
* Tài liệu khác
4. Bùi Thị Tuyết Mai (2005), Thị trường quyền sử dụng đất ở Việt Nam, Nxb
Lao động - Hà Nội, Hà Nội;
5. Đặng Thị Bích Liễu (2013), Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt
Nam, Nxb Chính trị quốc gia-Sự thật, Hà Nội;
6. Đặng Thị Bích Liễu, Vấn đề “Người có tài sản bán đấu giá” và “Người bán
đấu giá tài sản” trong pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt
Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2/2010;
7. Lê An, Thanh tra Chính phủ làm rõ nhiều sai phạm về đất công tại Cần
Thơ, Báo Giao thông, ngày 12/7/2018, https://www.baogiaothong.vn/
thanh-tra-cp-lam-ro-nhieu-sai-pham-ve-dat-cong-tai-can-tho-d264068.
html [truy cập ngày 23/2/2022].
8. Lộc Liên, “Sau vụ Tân Hoàng Minh bỏ cọc ở Thủ Thiêm, nên điều chỉnh
quy định đấu giá đất thế nào?”, ngày 12/01/2022 https://tienphong.vn/
sau-vu-tan-hoang-minh-bo-coc-o-thu-thiem-nen-dieu-chinh-quy-dinh-
dau-gia-dat-the-nao-post1408828.tpo [truy cập ngày 23/02/2022]
9. Lưu Quốc Thái, Yếu tố thị trường trong quan hệ đất đai giữa Nhà nước và
- HỘI THẢO KHOA HỌC «PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG BĐS TRONG BỐI CẢNH MỚI» | 303
người sử dụng đất trong “thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp”, Tạp chí
Nhà nước và Pháp luật, số 11/2007
10. Lưu Quốc Thái, Sở hữu đất đai và vấn đề phát triển kinh tế thị trường ở
Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2008
11. Nguyễn Ngọc Điện, Cấu trúc kỹ thuật của hệ thống pháp luật sở hữu bất
động sản Việt Nam: Một góc nhìn Pháp, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật,
số 6 (101)/2007;
12. Trần Quang Huy (Chủ biên) (2006), Giáo trình Giao đất và thu hồi đất,
Nxb Hà Nội, Hà Nội;
13. Vũ Văn Phúc, Sở hữu toàn dân về đất đai: Tất yếu, nhưng cần đổi mới về
nội dung trong cơ chế hiện thực hóa, Tạp chí Lý luận chính trị, số 4/2012
nguon tai.lieu . vn
