Xem mẫu
Bµi 17
ChÝnh s¸ch ®Êt ®ai vµ vÊn ®Ò qu¶n lý rõng céng ®ång
TiÕn sÜ TrÇn §øc Viªn
Phã HiÖu tr−ëng Tr−êng §¹i häc n«ng nghiÖp I-Hµ Néi
ChiÕn l−îc qu¶n lý tµi nguyªn rõng vµ ®Êt rõng ®· tõ nhiÒu thËp kû nay ®−îc Nhµ n−íc ®Æc
biÖt quan t©m. Cïng víi mçi h×nh thøc qu¶n lý tµi nguyªn, Nhµ n−íc còng ban hµnh kÌm theo ®ã
lµ c¸c chÝnh s¸ch, ch−¬ng tr×nh nh»m h−íng dÉn, chØ ®¹o vµ ®Þnh h−íng cho sù ho¹t ®éng cña
nh÷ng h×nh thøc nµy. Tuy nhiªn, do nhiÒu nguyªn nh©n, c¸c h×nh thøc qu¶n lý ®−îc Nhµ n−íc ®Ò
ra ®· lÇn l−ît béc lé nh÷ng h¹n chÕ, tõ m« h×nh qu¶n lý Nhµ n−íc tËp trung ®Õn hîp t¸c x· råi
qu¶n lý t− nh©n. Tµi nguyªn, ®Æc biÖt lµ tµi nguyªn rõng, dï vÒ tû lÖ che phñ cã t¨ng lªn trong
nh÷ng n¨m gÇn ®©y, nh−ng nh÷ng chiÕn l−îc qu¶n lý tµi nguyªn nµy l¹i kh«ng sinh lîi cho cuéc
sèng cña ng−êi d©n sèng ë vïng cao - vèn lµ n¬i ®−îc rõng ®¹i ngµn che phñ.
Cã mét h×nh thøc qu¶n lý tµi nguyªn kh¸c vèn ®· tån t¹i tõ rÊt l©u trong c¸c céng ®ång d©n
téc thiÓu sè vïng cao vµ ®−îc chøng minh lµ rÊt hiÖu qu¶ kh«ng nh÷ng trong qu¶n lý, b¶o tån vµ
ph¸t triÓn tµi nguyªn, mµ cßn rÊt phï hîp víi tr×nh ®é qu¶n lý, v¨n ho¸ truyÒn thèng vµ ®¶m b¶o
nguån sèng/sinh kÕ cña ng−êi d©n ®Þa ph−¬ng. Nh−ng cho ®Õn nay, h×nh thøc qu¶n lý tµi nguyªn
nµy vÉn ch−a ®−îc c«ng nhËn mét c¸ch chÝnh thøc trªn c¬ së ph¸p lý vµ ch−a ®−îc ®¸nh gi¸ thËt
sù ®óng møc. Chóng t«i muèn mäi ng−êi nh×n l¹i vÊn ®Ò nµy ®Ó cïng suy ngÉm vµ t×m ra mét lèi
®i...
I. §«i nÐt vÒ chÝnh s¸ch ®Êt ®ai
Tõ sau ngµy ®Êt n−íc thèng nhÊt cho ®Õn nay, liªn tôc trong nhiÒu thËp niªn, diÖn tÝch rõng
cña ViÖt Nam lu«n bÞ gi¶m, tõ 42% n¨m 1943 xuèng cßn 36% n¨m 1973 vµ 23% n¨m 1991
(Poffenberger, 1998). DiÖn tÝch rõng nguyªn sinh chØ cßn chiÕm 6% diÖn tÝch ®Êt ®ai cña ViÖt
Nam. Theo ®¸nh gi¸ cña nhiÒu chuyªn gia, trong thËp niªn nh÷ng n¨m 70 vµ 80, hµng n¨m cã
kho¶ng 200.000 ha rõng bÞ mÊt, diÖn tÝch ®Êt trèng t¨ng lªn tõ 3 triÖu ha n¨m 1943 lªn 12 triÖu ha
n¨m 1995, chiÕm tíi 40% diÖn tÝch ®Êt cña c¶ n−íc. Sù mÊt m¸t ®é ph× tù nhiªn ®· g©y ra sù suy
gi¶m vÒ nguån l−¬ng thùc cña hé gia ®×nh, gi¶m nguån thu nhËp vµ t¹o ra nhiÒu khã kh¨n h¬n
cho 24 triÖu ng−êi d©n ®ang sèng ë miÒn nói - khu vùc mµ phÇn lín tr−íc ®©y ®−îc rõng bao phñ.
Cã nhiÒu lý do ®−a ra ®Ó lý gi¶i cho sù mÊt m¸t vÒ nguån tµi nguyªn rõng nh− ¶nh h−ëng
cña chiÕn tranh trong 3 thËp kû, sù gia t¨ng d©n sè, c¸c chÝnh s¸ch thiÕt lËp vïng kinh tÕ míi,
canh t¸c n−¬ng rÉy, ch¸y rõng vµ c¸c h×nh thøc qu¶n lý kh«ng phï hîp.
NhËn thøc ®−îc tÇm quan träng cña viÖc qu¶n lý tµi nguyªn ®Ó ph¸t triÓn miÒn nói nãi riªng
vµ quèc gia nãi chung, Nhµ n−íc ®· ban hµnh nhiÒu chÝnh s¸ch vµ thùc thi c¸c ch−¬ng tr×nh
nh»m kh¾c phôc t×nh tr¹ng suy gi¶m nguån tµi nguyªn rõng vµ ph¸t triÓn miÒn nói, ®Æc biÖt lµ c¸c
chÝnh s¸ch vÒ ®Êt ®ai. Nh÷ng ch−¬ng tr×nh, chÝnh s¸ch nµy ®−îc ®Ò ra trong suèt nh÷ng giai ®o¹n
ph¸t triÓn cña ®Êt n−íc víi c¸c môc tiªu: (1) ng¨n chÆn canh t¸c n−¬ng rÉy; (2) t¸i trång rõng vµ
phñ xanh ®Êt trèng ®åi nói träc; (3) ph©n chia rõng vµ ®Êt cho c¸c l©m tr−êng, hé gia ®×nh ®Ó
trång míi vµ b¶o vÖ; (4) t¸i ®Þnh c− ®ång bµo du canh du c−; vµ (5) h¹n chÕ t¨ng tr−ëng d©n sè.
441
Cô thÓ h¬n, ®èi víi tµi nguyªn ®Êt, c¸c chÝnh s¸ch ®−a ra nh»m lµm cho ng−êi d©n tiÕp cËn
tèt h¬n víi nguån tµi nguyªn nµy. §èi víi ®Êt l©m nghiÖp, kÓ tõ sau khi gi¶i phãng n¨m 1954 ®Õn
gi÷a nh÷ng n¨m 1980, ChÝnh phñ ®· quèc h÷u ho¸ nguån tµi nguyªn rõng. Côc ®Þnh canh ®Þnh
c− ®−îc thµnh lËp n¨m 1968 nh»m hç trî vµ vËn ®éng nh÷ng gia ®×nh ®ang du canh du c− sang
®Þnh c− ë mét ®Þa bµn cè ®Þnh (thùc chÊt lµ 'kÐo' ®ång bµo vïng cao xuèng vïng thÊp h¬n ®Ó lµm
ruéng lóa n−íc), vµ ¸p dông ph−¬ng thøc canh t¸c ®Þnh canh (theo kiÓu cña ng−êi ®ång b»ng).
Ch−¬ng tr×nh ®Þnh canh ®Þnh c− nµy ®· tËp trung vµo 3 triÖu ng−êi canh t¸c n−¬ng rÉy. N¨m 1972
chÝnh phñ ban hµnh nghÞ ®Þnh 272/CP nh»m giao ®Êt vµ rõng cho c¸c hîp t¸c x· nh»m ®¹t môc
tiªu ®ång thêi võa ph¸t triÓn n«ng nghiÖp võa b¶o vÖ rõng vµ ph¸t triÓn tµi nguyªn rõng.
Vµo cuèi nh÷ng n¨m 1980, sè liÖu Bé L©m nghiÖp34 ®· chØ ra r»ng trong diÖn tÝch 19 triÖu
ha ®Êt l©m nghiÖp cã tíi 10 triÖu ha ®−îc xÕp lµ "®Êt trèng" v× chÊt l−îng kÐm, sö dông ®Ó canh
t¸c n−¬ng rÉy hoÆc víi môc ®Ých ch¨n th¶. Ch−¬ng tr×nh hµnh ®éng rõng nhiÖt ®íi ®· c¶nh b¸o
r»ng nguån tµi nguyªn rõng tù nhiªn cña ViÖt Nam kh«ng thÓ t¹o ra ®ñ l−îng gç cho ngµnh chÕ
biÕn gç. Tµi nguyªn rõng trë nªn kh«ng bÒn v÷ng. Trong giai ®o¹n nµy, c¸c chÝnh s¸ch cña chÝnh
phñ ®−a ra nh»m t¸ch ng−êi d©n - nh÷ng ng−êi sèng víi rõng vµ sö dông rõng nh− mét nguån
sinh kÕ cña m×nh - ra khái rõng ®· kh«ng ®¸p øng ®−îc nh÷ng môc tiªu ®Ò ra.
Bªn c¹nh ®ã, nh»m h¹n chÕ t×nh tr¹ng suy tho¸i rõng vµ ®Êt rõng, c¸c chÝnh s¸ch cña Nhµ
n−íc ®−a ra ®−îc kÕt hîp víi sù qu¶n lý cña c¸c l©m tr−êng, h−íng dÉn kü thuËt cña bé L©m
nghiÖp, vµ ch−¬ng tr×nh ®Þnh canh ®Þnh c− cho c¸c hé cßn ¸p dông h×nh thøc canh t¸c du canh du
c−.
Cho tíi ®Çu nh÷ng n¨m 1990, h×nh thøc qu¶n lý rõng theo l©m nghiÖp Nhµ n−íc ®· chøng
tá sù tham gia trùc tiÕp cña Nhµ n−íc vµo trong qu¶n lý, khai th¸c, chÕ biÕn vµ tiªu thô nguån tµi
nguyªn rõng. Nhµ n−íc còng thiÕt lËp hÖ thèng c¸c l©m tr−êng (thùc ra tr−íc n¨m 1993 cßn cã
c¸c Liªn hiÖp xÝ nghiÖp n«ng l©m c«ng nghiÖp ®¹i diÖn cho Nhµ n−íc lµm chøc n¨ng qu¶n lý
rõng) ®Ó qu¶n lý rõng víi chøc n¨ng qu¶n lý, khai th¸c, chÕ biÕn còng nh− ph©n chia s¶n phÈm
gç. C¸c ch−¬ng tr×nh ®Þnh canh ®Þnh c− cña Nhµ n−íc tiÕp tôc khuyÕn khÝch ng−êi d©n tõ bá
ph−¬ng thøc canh t¸c du canh vµ ¸p dông ph−¬ng thøc canh t¸c cè ®Þnh.
L©m nghiÖp Nhµ n−íc (mµ ®¹i diÖn mét thêi lµ c¸c liªn hiÖp xÝ nghiÖp n«ng l©m c«ng
nghiÖp, lµ c¸c ban qu¶n lý rõng ®Æc dông, lµ c¸c n«ng - l©m tr−êng, lµ kiÓm l©m) ®· béc lé c¸c
nh−îc ®iÓm cña m×nh trong viÖc b¶o vÖ nguån tµi nguyªn rõng. H×nh thøc qu¶n lý Nhµ n−íc nµy
®· thÊt b¹i trong viÖc khuyÕn khÝch n«ng d©n lµm viÖc trªn ®Êt vµ rõng ®−îc qu¶n lý chung, bëi
hä kh«ng cã quyÒn ®−îc trùc tiÕp sö dông s¶n phÈm do chÝnh hä lµm ra. Nh− ®−îc quy ®Þnh trong
c¸c chÝnh s¸ch cña Nhµ n−íc, nh÷ng s¶n phÈm nµy lµ tµi s¶n vµ thuéc quyÒn së h÷u Nhµ n−íc.
Do ®ã n¨ng suÊt vµ hiÖu qu¶ qu¶n lý suy gi¶m mét c¸ch rÊt nhanh chãng. Tr−êng hîp t−¬ng tù
còng ®· x¶y ra ë mét sè quèc gia ch©u Phi, n¬i mµ kh¶ n¨ng qu¶n lý rõng cña chÝnh phñ rÊt h¹n
chÕ. Trªn thùc tÕ, ¸p lùc ®èi víi tµi nguyªn rõng ®Õn tõ nhiÒu phÝa, trong khi Nhµ n−íc l¹i qu¶n lý
chØ ë mét vµi khÝa c¹nh. ViÖt Nam ®· ph¶i ®èi mÆt víi thùc tr¹ng nµy trong suèt thêi kú qu¶n lý tËp
trung, tõ 1954 ®Õn gi÷a thËp kû 80. Do vËy mµ c¸c m©u thuÉn n¶y sinh: tranh chÊp gi÷a ng−êi
d©n ®Þa ph−¬ng vµ l©m tr−êng trong viÖc kiÓm so¸t c¸c nguån tµi nguyªn rõng, thiÕu vèn ®Çu t−,
kh¶ n¨ng h¹n hÑp ®Ó c¶i tiÕn qu¶n lý...
34
N¨m 1996 Bé L©m nghiÖp ®−îc s¸p nhËp vµo Bé N«ng nghiÖp vµ Ph¸t triÓn N«ng th«n
442
§Ó gi¶i quyÕt vÊn ®Ò nµy, trong thËp niªn 90 ®· cã rÊt nhiÒu chÝnh s¸ch ®−îc ban hµnh.
N¨m 1991, kÕ ho¹ch hµnh ®éng l©m nghiÖp nhiÖt ®íi, luËt ph¸t triÓn vµ b¶o vÖ tµi nguyªn rõng
®· ®−îc ban hµnh. Sù xuÊt hiÖn cña c¸c chÝnh s¸ch míi lµm chuyÓn ®æi nÒn l©m nghiÖp tõ h×nh
thøc qu¶n lý Nhµ n−íc sang h−íng kh¸c. ChÝnh phñ ph©n chia rõng vµ ®Êt rõng trùc tiÕp ®Õn c¸c
hé gia ®×nh thuéc céng ®ång cã rõng ®Ó ph¸t triÓn vµ qu¶n lý nh− lµ mét c¸ch thay thÕ cho
ph−¬ng thøc qu¶n lý Nhµ n−íc tËp trung (Sikor, 1998). Hé n«ng d©n dÇn dÇn thay thÕ vai trß
qu¶n lý rõng cña l©m tr−êng, vµ trë thµnh ®¬n vÞ c¬ b¶n trong viÖc b¶o vÖ rõng vµ ®Êt rõng. L©m
nghiÖp Nhµ n−íc chuyÓn ®æi sang nÒn l©m nghiÖp hé gia ®×nh, vµ hé gia ®×nh ®−îc nhËn quyÒn
sö dông ®Êt l©u dµi, thªm vµo ®ã ®Ó ph¸t triÓn nguån tµi nguyªn rõng, c¸c hé còng nhËn ®−îc
c¸c hç trî vÒ mÆt kü thuËt tõ l©m tr−êng vµ nguån vèn vay tõ hÖ thèng c¸c ng©n hµng. ChÝnh
s¸ch l©m nghiÖp ®· t¹o ra b−íc biÕn ®æi tõ viÖc chØ tËp trung vµo lîi Ých cña quèc gia trong khi bá
qua nh÷ng mong muèn vµ kh¸t khao thùc sù cña ng−êi d©n sang viÖc bao gåm c¸c lîi Ých cña gia
®×nh vµo môc tiªu quèc gia. Tuy nhiªn, còng cÇn ph¶i nãi l¹i r»ng, ë ViÖt Nam, rõng, ®Êt rõng vµ
bÊt kú nguån tµi nguyªn nµo kh¸c ®Òu hoµn toµn n»m d−íi sù qu¶n lý cña Nhµ n−íc. LuËt ®Êt ®ai
ban hµnh n¨m 1993 ®· quy ®Þnh r»ng ®Êt ®ai thuéc së h÷u toµn d©n do Nhµ n−íc thèng nhÊt
qu¶n lý. Nhµ n−íc giao ®Êt cho c¸c tæ chøc, hé gia ®×nh vµ c¸ nh©n sö dông æn ®Þnh l©u dµi (§iÒu
1). Ng−êi sö dông ®Êt æn ®Þnh l©u dµi ®−îc Nhµ n−íc cÊp giÊy chøng nhËn quyÒn sö dông, vµ
Nhµ n−íc b¶o hé quyÒn vµ lîi Ých hîp ph¸p cña ng−êi sö dông ®Êt. Hé gia ®×nh, c¸ nh©n ®−îc
Nhµ n−íc giao ®Êt cã quyÒn chuyÓn ®æi, chuyÓn nh−îng, cho thuª, thõa kÕ vµ thÕ chÊp quyÒn sö
dông ®Êt (§iÒu 2, 3). Ng−êi sö dông ®Êt cã tr¸ch nhiÖm b¶o vÖ, c¶i t¹o, båi bæ vµ sö dông hîp lý,
cã hiÖu qu¶, vµ ph¶i ®¶m b¶o ®Çy ®ñ tr¸ch nhiÖm cña ng−êi sö dông ®Êt ®èi víi Nhµ n−íc. Do
®ã, thuËt ng÷ "qu¶n lý" mµ ®«i khi chóng t«i dïng ë ®©y chØ ®Ó nãi tíi quyÒn ®−îc sö dông, b¶o
vÖ; mµ hoµn toµn kh«ng cã nghÜa lµ quyÒn së h÷u.
Thùc tÕ th×, ®èi víi viÖc b¶o vÖ nguån tµi nguyªn rõng, vai trß cña hé gia ®×nh, cña HTX vµ
cña céng ®ång ®· dÇn dÇn ®−îc ®¸nh gi¸/nh×n nhËn ®óng møc h¬n ngay tõ thËp niªn 70 - 80.
Vµo n¨m 1968 khi phong trµo HTX ®ang ë ®Ønh cao, chÝnh phñ ®· tiÕn hµnh giao ®Êt l©m nghiÖp
cho HTX vµ vµo n¨m 1983, giao cho hé gia ®×nh. TÝnh ®Õn ®Çu n¨m 1990 ®· cã 2.638 x·, 7442
HTX vµ 473.500 hé gia ®×nh ®· nhËn tæng sè 4,4 triÖu ha ®Êt rõng. HTX vµ x· khi nhËn ®Êt còng
giao l¹i cho hé gia ®×nh qu¶n lý. Vµo cuèi nh÷ng n¨m 1980, hé gia ®×nh hÇu nh− ®· trë thµnh ®¬n
vÞ thay thÕ cho l©m nghiÖp Nhµ n−íc.
NghÞ ®Þnh 02/CP cña ChÝnh phñ ban hµnh ngµy 15 th¸ng 1 n¨m 1994 vÒ viÖc giao ®Êt l©m
nghiÖp cho tæ chøc, hé gia ®×nh, c¸ nh©n sö dông æn ®Þnh, l©u dµi vµo môc ®Ých l©m nghiÖp. §Êt
rõng còng ®−îc chia lµm 3 lo¹i: ®Êt rõng phßng hé, rõng ®Æc dông, vµ rõng s¶n xuÊt. C¸c hé
nhËn ®Êt vµ ®−îc h−ëng quyÒn sö dông trong 50 n¨m, sau ®ã nÕu cã nhu cÇu th× hé sÏ ®−îc giao
tiÕp. ChÝnh phñ còng quy ®Þnh r»ng ®èi víi ®Êt l©m nghiÖp lµ ®Êt trèng, ®åi nói träc, chñ thÓ nhËn
®Êt sÏ ®−îc h−ëng chÝnh s¸ch ®Çu t−, hç trî hîp lý, miÔn gi¶m thuÕ theo quy ®Þnh (§iÒu 12).
TiÕp ®ã ChÝnh phñ ban hµnh NghÞ ®Þnh 01/CP ngµy 4 th¸ng 1 n¨m 1995 vÒ viÖc giao kho¸n
®Êt sö dông vµo môc ®Ých s¶n xuÊt n«ng nghiÖp, l©m nghiÖp, nu«i trång thuû s¶n trong c¸c doanh
NghiÖp Nhµ n−íc. Trong quy ®Þnh ban hµnh kÌm theo cã quy ®Þnh r»ng c¸c doanh nghiÖp Nhµ
n−íc thùc hiÖn giao kho¸n ®Êt (bªn giao kho¸n) ký hîp ®ång víi c¸c hé gia ®×nh, c¸ nh©n (bªn
nhËn kho¸n) ®Ó b¶o vÖ ®Êt. §èi víi ®Êt l©m nghiÖp, bªn giao kho¸n cã thÓ giao 3 lo¹i rõng: rõng
phßng hé, rõng ®Æc dông, vµ rõng s¶n xuÊt. Bªn nhËn cã tr¸ch nhiÖm b¶o vÖ, vµ bªn giao cã
tr¸ch nhiÖm tr¶ tiÒn c«ng b¶o vÖ.
443
HiÖu qu¶ cña viÖc giao ®Êt ®Õn n¨ng suÊt ®Êt ë c¸c vïng kh¸c nhau lµ kh¸c nhau, phô
thuéc vµo c¸c ®iÒu kiÖn tù nhiªn, kinh tÕ, x· héi cña tõng vïng. So s¸nh vÒ thùc hiÖn chÝnh s¸ch
giao ®Êt gi÷a vïng ®ång b»ng (®Êt n«ng nghiÖp) vµ miÒn nói (®Êt l©m nghiÖp) cho thÊy r»ng hiÖu
qu¶ cña viÖc giao ®Êt l©m nghiÖp kh«ng ®¹t ®−îc thµnh c«ng nh− ®èi víi ®Êt n«ng nghiÖp. ViÖc
giao ®Êt ë vïng ®ång b»ng ®· t¹o ra mét cuéc c¸ch m¹ng thùc sù trong s¶n xuÊt n«ng nghiÖp,
nhÊt lµ s¶n xuÊt lóa n−íc; nh−ng ®iÒu ®ã ®· kh«ng x¶y ra ë miÒn nói. C¸i g× ®· t¹o ra sù kh¸c
nhau nµy: chÝnh s¸ch, thÓ chÕ, v¨n ho¸, m«i tr−êng tù nhiªn vµ x· héi hay khoa häc vµ c«ng
nghÖ? Cã ng−êi cho r»ng trong ®iÒu kiÖn vïng ®ång b»ng, nguån lao ®éng, vèn vµ c¸c yÕu tè
®Çu vµo s½n cã, lîi thÕ vÒ mÆt thÞ tr−êng,... nªn hiÖu qu¶ cña viÖc giao ®Êt ®¹t ®−îc cao h¬n rÊt
nhiÒu so víi ë vïng cao n¬i ng−êi d©n thiÕu vèn s¶n xuÊt vµ thÞ tr−êng hÇu nh− ch−a ph¸t triÓn.
Thªm vµo ®ã, tiÕn tr×nh giao ®Êt còng kh«ng gièng nhau ë c¸c ®Þa ph−¬ng. C¸c ®Þa ph−¬ng cã thÓ
®−a ra c¸c h−íng dÉn cô thÓ ®Ó phï hîp víi hoµn c¶nh cña ®Þa ph−¬ng m×nh.
ViÖc giao ®Êt l©m nghiÖp chuyÓn quyÒn sö dông ®Êt tõ Nhµ n−íc sang hé gia ®×nh qu¶n lý,
lµm t¨ng quyÒn kiÓm so¸t cña hé ®èi víi ®Êt ®ai, tuy nhiªn ë mét sè ®Þa ph−¬ng giao ®Êt lµm
gi¶m quyÒn cña ng−êi d©n. Mét sè nghiªn cøu ®· cho thÊy r»ng sau khi nhËn ®Êt c¸c hé nhËn
®−îc gióp ®ì vÒ mÆt kü thuËt th× hiÖu qu¶ cña ®Êt ®èi víi viÖc trång rõng lµ rÊt lín, vµ ng−îc l¹i
®èi víi mét sè ®Þa ph−¬ng, n¬i mµ ®Êt rõng lµ nguån s¶n xuÊt l−¬ng thùc duy nhÊt ®èi víi hé gia
®×nh, ng−êi d©n kh«ng muèn tham gia vµo viÖc nhËn ®Êt rõng ®Ó chØ qu¶n lý vµ b¶o vÖ, v× hä
kh«ng muèn sau khi nhËn ®Êt hä l¹i chØ ®−îc sö dông ®Êt nµy víi môc ®Ých l©m nghiÖp vµ ph¶i
xo¸ bá h×nh thøc canh t¸c n−¬ng rÉy, hä kh«ng ®−îc quyÒn canh t¸c ë nh÷ng n¬i mµ tr−íc ®©y
hä vÉn canh t¸c nÕu nh− m¶nh ®Êt Êy ®· thuéc quyÒn qu¶n lý cña ng−êi kh¸c.
Nh»m ®¹t hiÖu qu¶ cao, c¸c chÝnh s¸ch th−êng ®−îc ®i kÌm víi c¸c ch−¬ng tr×nh môc tiªu
Quèc gia. NghÞ ®Þnh 327/CP ®· ®−îc ChÝnh phñ ban hµnh vµo th¸ng 9 n¨m 1992 víi nhiÒu môc
tiªu trong ®ã cã môc tiªu t¨ng n¨ng suÊt cña ®Êt trèng ®åi träc ë vïng cao. NghÞ ®Þnh (vÒ sau cßn
®−îc gäi lµ ch−¬ng tr×nh) bao gåm c¸c ch−¬ng tr×nh lín ®Ó t¨ng n¨ng suÊt n«ng nghiÖp, l©m
nghiÖp vµ c¸c ho¹t ®éng trång rõng. ChiÕn l−îc ®Ó t¨ng n¨ng suÊt ®Êt trèng ®åi träc (b»ng c¸ch
sö dông c¸c kü thuËt cña vïng ®ång b»ng), ®Þnh canh ®Þnh c−, vµ th©m canh trong n«ng nghiÖp.
Ch−¬ng tr×nh 327 nhËn ®−îc kh¸ nhiÒu ý kiÕn vÒ sù thµnh c«ng vµ h¹n chÕ. Cã tíi 50% kinh phÝ
®Çu t− ®· bÞ sö dông sai môc ®Ých. Còng cã c¸c ý kiÕn phª b×nh kh¸c vÒ viÖc thiÕt kÕ ¸p ®Æt,
kh«ng cã sù tham gia cña ng−êi d©n trong qu¸ tr×nh thiÕt kÕ còng nh− thùc hiÖn, chØ tËp trung vµo
viÖc ph¸t triÓn c¬ së h¹ tÇng, khuyÕn khÝch trång c©y l©m nghiÖp vµo c¸c ch©n ®Êt ®−îc dïng ®Ó
canh t¸c cña ng−êi d©n. Ng−êi thùc thi chÝnh cña ch−¬ng tr×nh lµ l©m tr−êng. Ng−êi d©n kh«ng
®−îc nhËn ch−¬ng tr×nh trùc tiÕp mµ th«ng th−êng ph¶i th«ng qua l©m tr−êng.
Thùc tÕ cho thÊy kÕt qu¶ mong ®îi cña chÝnh s¸ch kh¸c xa so víi nh÷ng g× x¶y ra trªn thùc
tÕ. C¸c vÊn ®Ò nh− nh÷ng bÊt ®ång gi÷a ng−êi d©n ®Þa ph−¬ng vµ c¸n bé ®Þa ph−¬ng, nhu cÇu vÒ
gç tù nhiªn tõ bªn ngoµi, sù thiÕu hôt vèn ®Çu t−, c¸c quy ®Þnh kh«ng râ rµng vµ sù hîp t¸c láng
lÎo gi÷a c¸c c¬ quan chøc n¨ng trë thµnh nh÷ng vÊn ®Ò nghiªm träng.
Th¸ng 7 n¨m 1998 ChÝnh phñ ban hµnh QuyÕt ®Þnh 661/Q§ - TTg cña Thñ t−íng ChÝnh
phñ quy ®Þnh vÒ môc tiªu, nhiÖm vô, chÝnh s¸ch vµ tæ chøc thùc hiÖn dù ¸n trång míi 5 triÖu ha
rõng. Môc tiªu cña dù ¸n lµ trång míi 5 triÖu ha rõng cïng víi b¶o vÖ diÖn tÝch rõng hiÖn cã ®Ó
t¨ng ®é che phñ cña rõng lªn 43% vµo n¨m 2010, gãp phÇn ®¶m b¶o an ninh m«i tr−êng, gi¶m
nhÑ thiªn tai, t¨ng kh¶ n¨ng sinh thuû, b¶o tån nguån gen vµ ®a d¹ng sinh häc, sö dông hiÖu qu¶
444
diÖn tÝch ®Êt trèng, ®åi nói träc, t¹o thªm nhiÒu viÖc lµm cho ng−êi lao ®éng, gãp phÇn xo¸ ®ãi
gi¶m nghÌo, ®Þnh canh ®Þnh c−, t¨ng thu nhËp cho d©n c− sèng ë n«ng th«n miÒn nói, v.v... (§iÒu
1). QuyÕt ®Þnh còng nªu râ: ®èi víi rõng ®Æc dông vµ phßng hé th× Nhµ n−íc −u tiªn kho¸n cho
c¸c hé thuéc diÖn ®Þnh canh ®Þnh c−, c¸c hé nghÌo, hé ë gÇn rõng vµ hé ®· nhËn kho¸n tr−íc
®©y (§iÒu 7).
Tuy nhiªn trªn thùc tÕ, Ch−¬ng tr×nh 5 triÖu ha rõng nµy vÉn tËp trung chñ yÕu vµo c¸c vÊn
®Ò b¶o vÖ m«i tr−êng h¬n lµ c¶i thiÖn cuéc sèng cña ng−êi d©n ®Þa ph−¬ng - nh÷ng ng−êi phÇn
lín cßn nghÌo ®ãi vµ chØ quan t©m ®Õn nhu cÇu bøc thiÕt hµng ngµy vÒ ¨n, mÆc h¬n lµ quan t©m
®Õn ®iÒu g× x¶y ra víi hä trong 5 hoÆc 10 n¨m n÷a, nh÷ng ng−êi mµ cuéc sèng g¾n chÆt víi nghÒ
rõng song l¹i ch¼ng cã g× ®Ó ®Çu t− vµo rõng ngoµi søc lao ®éng vµ kinh nghiÖm sèng víi rõng
cña b¶n th©n vµ cña céng ®ång. Giao ®Êt giao rõng céng víi suÊt ®Çu t− thÊp cña Nhµ n−íc
kh«ng thÓ gióp hä tho¸t khái ®ãi nghÌo. Thªm vµo ®ã, còng gièng nh− Ch−¬ng tr×nh 327, Ch−¬ng
tr×nh 5 triÖu ha rõng kh«ng x¸c ®Þnh cô thÓ lîi Ých mµ ng−êi nhËn qu¶n lý ®Êt rõng sÏ ®−îc h−ëng
khi rõng mµ hä trång vµ b¶o vÖ ®Õn thêi kú tr−ëng thµnh, ®Æc biÖt ®èi víi rõng phßng hé vµ ®Æc
dông - lo¹i rõng kh«ng bao giê ®−îc thu ho¹ch.
Chóng t«i nªu ra ®©y mét vÝ dô cô thÓ vÒ sù kÐm hiÖu qu¶ kh¸c cña Ch−¬ng tr×nh 327 vµ
661 t¹i b¶n Thµnh C«ng, x· V¨n MiÕu, huyÖn Thanh S¬n, tØnh Phó Thä:
N¨m 1994, h¹ng môc b¶o vÖ rõng tù nhiªn n»m trong khu«n khæ cña Ch−¬ng tr×nh 327
b¾t ®Çu ®−îc thùc hiÖn t¹i Thµnh C«ng. Khi thùc hiÖn ch−¬ng tr×nh nµy, ngoµi mét sè c¸n bé
cña xãm kh«ng ai ®−îc biÕt vÒ ch−¬ng tr×nh. Tr−ëng th«n ®øng ra nhËn 100 ha vµ tæ chøc con
ch¸u ®Ó b¶o vÖ. TiÒn c«ng b¶o vÖ ®−îc tr¶ 35.000 ®ång/ha/n¨m. Khi biÕt vÒ ch−¬ng tr×nh nµy,
c¸c hé d©n trong xãm muèn ®−îc cïng h−ëng nguån lîi tr«ng coi rõng víi «ng tr−ëng th«n,
nh−ng kh«ng ®−îc «ng tr−ëng th«n chÊp nhËn. BÊt ®ång víi tr−ëng th«n, vµo n¨m 1995 mét
ng−êi d©n ®· lÐn ®èt mét phÇn cña 100 ha, mÆc dï lµ ng−êi chÞu tr¸ch vÒ b¶o vÖ, tr−ëng th«n
còng kh«ng ph¶i ®Òn bï g×.
§Õn n¨m 1999, ho¹t ®éng b¶o vÖ rõng trong khu«n khæ cña Ch−¬ng tr×nh 327 chÊm døt
vµ chuyÓn sang ch−¬ng tr×nh trång míi 5 triÖu ha rõng, hay cßn gäi lµ Ch−¬ng tr×nh 661. 100
ha rõng tù nhiªn mµ «ng tr−ëng th«n b¶o vÖ tõ tr−íc tiÕp tôc ®−îc giao cho «ng b¶o vÖ. Ngoµi
ra, 221 ha rõng tù nhiªn kh¸c ®−îc giao cho 3 hé gia ®×nh kh¸c trong th«n ®øng ra qu¶n lý
(trong sè nµy 1 chñ hé lµ chi héi tr−ëng chi héi n«ng d©n tËp thÓ, 1 lµ chi héi tr−ëng chi héi cùu
chiÕn binh; 3 trong sè 4 chñ hé nµy chÝnh lµ 3 hé kh¸ ®−îc lùa chän lµm mÉu). Do vËy tæng
diÖn tÝch rõng b¶o vÖ lµ 321 ha. Hîp ®ång b¶o vÖ ®−îc ký gi÷a dù ¸n s«ng Bøa vµ 4 hé gia
®×nh b¾t ®Çu cã hiÖu lùc tõ th¸ng 1 n¨m 1999, víi tiÒn c«ng b¶o vÖ 1 ha lµ 30.000/n¨m. Tuy
hîp ®ång ®−îc ký gi÷a dù ¸n S«ng Bøa vµ 4 hé, nh−ng tr−ëng th«n lµ ng−êi gi÷ tÊt c¶ c¸c hîp
®ång vµ qu¶n lý viÖc tæ chøc thùc hiÖn còng nh− ph©n chia tiÒn c«ng b¶o vÖ.
§Ó b¶o vÖ rõng, tr−ëng th«n thµnh lËp tæ b¶o vÖ gåm 11 thµnh viªn, tr−ëng th«n lµ tæ
tr−ëng, trong ®ã mçi hé gia ®×nh ký hîp ®ång chØ ®−îc 1 thµnh viªn tham gia, sè cßn l¹i ®Òu lµ
con ch¸u vµ hä hµng nhµ tr−ëng th«n. TiÒn c«ng b¶o vÖ ®−îc thanh to¸n 1 n¨m 2 lÇn, sè tiÒn
nµy ®−îc ®em chia cho 11 thµnh viªn b¶o vÖ dùa trªn sè ngµy c«ng hä ®ãng gãp. Tuy nhiªn,
phÇn tiÒn c«ng b¶o vÖ 100 ha cña tr−ëng th«n ®−îc t¸ch riªng vµ tr−ëng th«n gi÷ toµn bé cho
445
nguon tai.lieu . vn
ChÝnh s¸ch ®Êt ®ai vµ vÊn ®Ò qu¶n lý rõng céng ®ång
TiÕn sÜ TrÇn §øc Viªn
Phã HiÖu tr−ëng Tr−êng §¹i häc n«ng nghiÖp I-Hµ Néi
ChiÕn l−îc qu¶n lý tµi nguyªn rõng vµ ®Êt rõng ®· tõ nhiÒu thËp kû nay ®−îc Nhµ n−íc ®Æc
biÖt quan t©m. Cïng víi mçi h×nh thøc qu¶n lý tµi nguyªn, Nhµ n−íc còng ban hµnh kÌm theo ®ã
lµ c¸c chÝnh s¸ch, ch−¬ng tr×nh nh»m h−íng dÉn, chØ ®¹o vµ ®Þnh h−íng cho sù ho¹t ®éng cña
nh÷ng h×nh thøc nµy. Tuy nhiªn, do nhiÒu nguyªn nh©n, c¸c h×nh thøc qu¶n lý ®−îc Nhµ n−íc ®Ò
ra ®· lÇn l−ît béc lé nh÷ng h¹n chÕ, tõ m« h×nh qu¶n lý Nhµ n−íc tËp trung ®Õn hîp t¸c x· råi
qu¶n lý t− nh©n. Tµi nguyªn, ®Æc biÖt lµ tµi nguyªn rõng, dï vÒ tû lÖ che phñ cã t¨ng lªn trong
nh÷ng n¨m gÇn ®©y, nh−ng nh÷ng chiÕn l−îc qu¶n lý tµi nguyªn nµy l¹i kh«ng sinh lîi cho cuéc
sèng cña ng−êi d©n sèng ë vïng cao - vèn lµ n¬i ®−îc rõng ®¹i ngµn che phñ.
Cã mét h×nh thøc qu¶n lý tµi nguyªn kh¸c vèn ®· tån t¹i tõ rÊt l©u trong c¸c céng ®ång d©n
téc thiÓu sè vïng cao vµ ®−îc chøng minh lµ rÊt hiÖu qu¶ kh«ng nh÷ng trong qu¶n lý, b¶o tån vµ
ph¸t triÓn tµi nguyªn, mµ cßn rÊt phï hîp víi tr×nh ®é qu¶n lý, v¨n ho¸ truyÒn thèng vµ ®¶m b¶o
nguån sèng/sinh kÕ cña ng−êi d©n ®Þa ph−¬ng. Nh−ng cho ®Õn nay, h×nh thøc qu¶n lý tµi nguyªn
nµy vÉn ch−a ®−îc c«ng nhËn mét c¸ch chÝnh thøc trªn c¬ së ph¸p lý vµ ch−a ®−îc ®¸nh gi¸ thËt
sù ®óng møc. Chóng t«i muèn mäi ng−êi nh×n l¹i vÊn ®Ò nµy ®Ó cïng suy ngÉm vµ t×m ra mét lèi
®i...
I. §«i nÐt vÒ chÝnh s¸ch ®Êt ®ai
Tõ sau ngµy ®Êt n−íc thèng nhÊt cho ®Õn nay, liªn tôc trong nhiÒu thËp niªn, diÖn tÝch rõng
cña ViÖt Nam lu«n bÞ gi¶m, tõ 42% n¨m 1943 xuèng cßn 36% n¨m 1973 vµ 23% n¨m 1991
(Poffenberger, 1998). DiÖn tÝch rõng nguyªn sinh chØ cßn chiÕm 6% diÖn tÝch ®Êt ®ai cña ViÖt
Nam. Theo ®¸nh gi¸ cña nhiÒu chuyªn gia, trong thËp niªn nh÷ng n¨m 70 vµ 80, hµng n¨m cã
kho¶ng 200.000 ha rõng bÞ mÊt, diÖn tÝch ®Êt trèng t¨ng lªn tõ 3 triÖu ha n¨m 1943 lªn 12 triÖu ha
n¨m 1995, chiÕm tíi 40% diÖn tÝch ®Êt cña c¶ n−íc. Sù mÊt m¸t ®é ph× tù nhiªn ®· g©y ra sù suy
gi¶m vÒ nguån l−¬ng thùc cña hé gia ®×nh, gi¶m nguån thu nhËp vµ t¹o ra nhiÒu khã kh¨n h¬n
cho 24 triÖu ng−êi d©n ®ang sèng ë miÒn nói - khu vùc mµ phÇn lín tr−íc ®©y ®−îc rõng bao phñ.
Cã nhiÒu lý do ®−a ra ®Ó lý gi¶i cho sù mÊt m¸t vÒ nguån tµi nguyªn rõng nh− ¶nh h−ëng
cña chiÕn tranh trong 3 thËp kû, sù gia t¨ng d©n sè, c¸c chÝnh s¸ch thiÕt lËp vïng kinh tÕ míi,
canh t¸c n−¬ng rÉy, ch¸y rõng vµ c¸c h×nh thøc qu¶n lý kh«ng phï hîp.
NhËn thøc ®−îc tÇm quan träng cña viÖc qu¶n lý tµi nguyªn ®Ó ph¸t triÓn miÒn nói nãi riªng
vµ quèc gia nãi chung, Nhµ n−íc ®· ban hµnh nhiÒu chÝnh s¸ch vµ thùc thi c¸c ch−¬ng tr×nh
nh»m kh¾c phôc t×nh tr¹ng suy gi¶m nguån tµi nguyªn rõng vµ ph¸t triÓn miÒn nói, ®Æc biÖt lµ c¸c
chÝnh s¸ch vÒ ®Êt ®ai. Nh÷ng ch−¬ng tr×nh, chÝnh s¸ch nµy ®−îc ®Ò ra trong suèt nh÷ng giai ®o¹n
ph¸t triÓn cña ®Êt n−íc víi c¸c môc tiªu: (1) ng¨n chÆn canh t¸c n−¬ng rÉy; (2) t¸i trång rõng vµ
phñ xanh ®Êt trèng ®åi nói träc; (3) ph©n chia rõng vµ ®Êt cho c¸c l©m tr−êng, hé gia ®×nh ®Ó
trång míi vµ b¶o vÖ; (4) t¸i ®Þnh c− ®ång bµo du canh du c−; vµ (5) h¹n chÕ t¨ng tr−ëng d©n sè.
441
Cô thÓ h¬n, ®èi víi tµi nguyªn ®Êt, c¸c chÝnh s¸ch ®−a ra nh»m lµm cho ng−êi d©n tiÕp cËn
tèt h¬n víi nguån tµi nguyªn nµy. §èi víi ®Êt l©m nghiÖp, kÓ tõ sau khi gi¶i phãng n¨m 1954 ®Õn
gi÷a nh÷ng n¨m 1980, ChÝnh phñ ®· quèc h÷u ho¸ nguån tµi nguyªn rõng. Côc ®Þnh canh ®Þnh
c− ®−îc thµnh lËp n¨m 1968 nh»m hç trî vµ vËn ®éng nh÷ng gia ®×nh ®ang du canh du c− sang
®Þnh c− ë mét ®Þa bµn cè ®Þnh (thùc chÊt lµ 'kÐo' ®ång bµo vïng cao xuèng vïng thÊp h¬n ®Ó lµm
ruéng lóa n−íc), vµ ¸p dông ph−¬ng thøc canh t¸c ®Þnh canh (theo kiÓu cña ng−êi ®ång b»ng).
Ch−¬ng tr×nh ®Þnh canh ®Þnh c− nµy ®· tËp trung vµo 3 triÖu ng−êi canh t¸c n−¬ng rÉy. N¨m 1972
chÝnh phñ ban hµnh nghÞ ®Þnh 272/CP nh»m giao ®Êt vµ rõng cho c¸c hîp t¸c x· nh»m ®¹t môc
tiªu ®ång thêi võa ph¸t triÓn n«ng nghiÖp võa b¶o vÖ rõng vµ ph¸t triÓn tµi nguyªn rõng.
Vµo cuèi nh÷ng n¨m 1980, sè liÖu Bé L©m nghiÖp34 ®· chØ ra r»ng trong diÖn tÝch 19 triÖu
ha ®Êt l©m nghiÖp cã tíi 10 triÖu ha ®−îc xÕp lµ "®Êt trèng" v× chÊt l−îng kÐm, sö dông ®Ó canh
t¸c n−¬ng rÉy hoÆc víi môc ®Ých ch¨n th¶. Ch−¬ng tr×nh hµnh ®éng rõng nhiÖt ®íi ®· c¶nh b¸o
r»ng nguån tµi nguyªn rõng tù nhiªn cña ViÖt Nam kh«ng thÓ t¹o ra ®ñ l−îng gç cho ngµnh chÕ
biÕn gç. Tµi nguyªn rõng trë nªn kh«ng bÒn v÷ng. Trong giai ®o¹n nµy, c¸c chÝnh s¸ch cña chÝnh
phñ ®−a ra nh»m t¸ch ng−êi d©n - nh÷ng ng−êi sèng víi rõng vµ sö dông rõng nh− mét nguån
sinh kÕ cña m×nh - ra khái rõng ®· kh«ng ®¸p øng ®−îc nh÷ng môc tiªu ®Ò ra.
Bªn c¹nh ®ã, nh»m h¹n chÕ t×nh tr¹ng suy tho¸i rõng vµ ®Êt rõng, c¸c chÝnh s¸ch cña Nhµ
n−íc ®−a ra ®−îc kÕt hîp víi sù qu¶n lý cña c¸c l©m tr−êng, h−íng dÉn kü thuËt cña bé L©m
nghiÖp, vµ ch−¬ng tr×nh ®Þnh canh ®Þnh c− cho c¸c hé cßn ¸p dông h×nh thøc canh t¸c du canh du
c−.
Cho tíi ®Çu nh÷ng n¨m 1990, h×nh thøc qu¶n lý rõng theo l©m nghiÖp Nhµ n−íc ®· chøng
tá sù tham gia trùc tiÕp cña Nhµ n−íc vµo trong qu¶n lý, khai th¸c, chÕ biÕn vµ tiªu thô nguån tµi
nguyªn rõng. Nhµ n−íc còng thiÕt lËp hÖ thèng c¸c l©m tr−êng (thùc ra tr−íc n¨m 1993 cßn cã
c¸c Liªn hiÖp xÝ nghiÖp n«ng l©m c«ng nghiÖp ®¹i diÖn cho Nhµ n−íc lµm chøc n¨ng qu¶n lý
rõng) ®Ó qu¶n lý rõng víi chøc n¨ng qu¶n lý, khai th¸c, chÕ biÕn còng nh− ph©n chia s¶n phÈm
gç. C¸c ch−¬ng tr×nh ®Þnh canh ®Þnh c− cña Nhµ n−íc tiÕp tôc khuyÕn khÝch ng−êi d©n tõ bá
ph−¬ng thøc canh t¸c du canh vµ ¸p dông ph−¬ng thøc canh t¸c cè ®Þnh.
L©m nghiÖp Nhµ n−íc (mµ ®¹i diÖn mét thêi lµ c¸c liªn hiÖp xÝ nghiÖp n«ng l©m c«ng
nghiÖp, lµ c¸c ban qu¶n lý rõng ®Æc dông, lµ c¸c n«ng - l©m tr−êng, lµ kiÓm l©m) ®· béc lé c¸c
nh−îc ®iÓm cña m×nh trong viÖc b¶o vÖ nguån tµi nguyªn rõng. H×nh thøc qu¶n lý Nhµ n−íc nµy
®· thÊt b¹i trong viÖc khuyÕn khÝch n«ng d©n lµm viÖc trªn ®Êt vµ rõng ®−îc qu¶n lý chung, bëi
hä kh«ng cã quyÒn ®−îc trùc tiÕp sö dông s¶n phÈm do chÝnh hä lµm ra. Nh− ®−îc quy ®Þnh trong
c¸c chÝnh s¸ch cña Nhµ n−íc, nh÷ng s¶n phÈm nµy lµ tµi s¶n vµ thuéc quyÒn së h÷u Nhµ n−íc.
Do ®ã n¨ng suÊt vµ hiÖu qu¶ qu¶n lý suy gi¶m mét c¸ch rÊt nhanh chãng. Tr−êng hîp t−¬ng tù
còng ®· x¶y ra ë mét sè quèc gia ch©u Phi, n¬i mµ kh¶ n¨ng qu¶n lý rõng cña chÝnh phñ rÊt h¹n
chÕ. Trªn thùc tÕ, ¸p lùc ®èi víi tµi nguyªn rõng ®Õn tõ nhiÒu phÝa, trong khi Nhµ n−íc l¹i qu¶n lý
chØ ë mét vµi khÝa c¹nh. ViÖt Nam ®· ph¶i ®èi mÆt víi thùc tr¹ng nµy trong suèt thêi kú qu¶n lý tËp
trung, tõ 1954 ®Õn gi÷a thËp kû 80. Do vËy mµ c¸c m©u thuÉn n¶y sinh: tranh chÊp gi÷a ng−êi
d©n ®Þa ph−¬ng vµ l©m tr−êng trong viÖc kiÓm so¸t c¸c nguån tµi nguyªn rõng, thiÕu vèn ®Çu t−,
kh¶ n¨ng h¹n hÑp ®Ó c¶i tiÕn qu¶n lý...
34
N¨m 1996 Bé L©m nghiÖp ®−îc s¸p nhËp vµo Bé N«ng nghiÖp vµ Ph¸t triÓn N«ng th«n
442
§Ó gi¶i quyÕt vÊn ®Ò nµy, trong thËp niªn 90 ®· cã rÊt nhiÒu chÝnh s¸ch ®−îc ban hµnh.
N¨m 1991, kÕ ho¹ch hµnh ®éng l©m nghiÖp nhiÖt ®íi, luËt ph¸t triÓn vµ b¶o vÖ tµi nguyªn rõng
®· ®−îc ban hµnh. Sù xuÊt hiÖn cña c¸c chÝnh s¸ch míi lµm chuyÓn ®æi nÒn l©m nghiÖp tõ h×nh
thøc qu¶n lý Nhµ n−íc sang h−íng kh¸c. ChÝnh phñ ph©n chia rõng vµ ®Êt rõng trùc tiÕp ®Õn c¸c
hé gia ®×nh thuéc céng ®ång cã rõng ®Ó ph¸t triÓn vµ qu¶n lý nh− lµ mét c¸ch thay thÕ cho
ph−¬ng thøc qu¶n lý Nhµ n−íc tËp trung (Sikor, 1998). Hé n«ng d©n dÇn dÇn thay thÕ vai trß
qu¶n lý rõng cña l©m tr−êng, vµ trë thµnh ®¬n vÞ c¬ b¶n trong viÖc b¶o vÖ rõng vµ ®Êt rõng. L©m
nghiÖp Nhµ n−íc chuyÓn ®æi sang nÒn l©m nghiÖp hé gia ®×nh, vµ hé gia ®×nh ®−îc nhËn quyÒn
sö dông ®Êt l©u dµi, thªm vµo ®ã ®Ó ph¸t triÓn nguån tµi nguyªn rõng, c¸c hé còng nhËn ®−îc
c¸c hç trî vÒ mÆt kü thuËt tõ l©m tr−êng vµ nguån vèn vay tõ hÖ thèng c¸c ng©n hµng. ChÝnh
s¸ch l©m nghiÖp ®· t¹o ra b−íc biÕn ®æi tõ viÖc chØ tËp trung vµo lîi Ých cña quèc gia trong khi bá
qua nh÷ng mong muèn vµ kh¸t khao thùc sù cña ng−êi d©n sang viÖc bao gåm c¸c lîi Ých cña gia
®×nh vµo môc tiªu quèc gia. Tuy nhiªn, còng cÇn ph¶i nãi l¹i r»ng, ë ViÖt Nam, rõng, ®Êt rõng vµ
bÊt kú nguån tµi nguyªn nµo kh¸c ®Òu hoµn toµn n»m d−íi sù qu¶n lý cña Nhµ n−íc. LuËt ®Êt ®ai
ban hµnh n¨m 1993 ®· quy ®Þnh r»ng ®Êt ®ai thuéc së h÷u toµn d©n do Nhµ n−íc thèng nhÊt
qu¶n lý. Nhµ n−íc giao ®Êt cho c¸c tæ chøc, hé gia ®×nh vµ c¸ nh©n sö dông æn ®Þnh l©u dµi (§iÒu
1). Ng−êi sö dông ®Êt æn ®Þnh l©u dµi ®−îc Nhµ n−íc cÊp giÊy chøng nhËn quyÒn sö dông, vµ
Nhµ n−íc b¶o hé quyÒn vµ lîi Ých hîp ph¸p cña ng−êi sö dông ®Êt. Hé gia ®×nh, c¸ nh©n ®−îc
Nhµ n−íc giao ®Êt cã quyÒn chuyÓn ®æi, chuyÓn nh−îng, cho thuª, thõa kÕ vµ thÕ chÊp quyÒn sö
dông ®Êt (§iÒu 2, 3). Ng−êi sö dông ®Êt cã tr¸ch nhiÖm b¶o vÖ, c¶i t¹o, båi bæ vµ sö dông hîp lý,
cã hiÖu qu¶, vµ ph¶i ®¶m b¶o ®Çy ®ñ tr¸ch nhiÖm cña ng−êi sö dông ®Êt ®èi víi Nhµ n−íc. Do
®ã, thuËt ng÷ "qu¶n lý" mµ ®«i khi chóng t«i dïng ë ®©y chØ ®Ó nãi tíi quyÒn ®−îc sö dông, b¶o
vÖ; mµ hoµn toµn kh«ng cã nghÜa lµ quyÒn së h÷u.
Thùc tÕ th×, ®èi víi viÖc b¶o vÖ nguån tµi nguyªn rõng, vai trß cña hé gia ®×nh, cña HTX vµ
cña céng ®ång ®· dÇn dÇn ®−îc ®¸nh gi¸/nh×n nhËn ®óng møc h¬n ngay tõ thËp niªn 70 - 80.
Vµo n¨m 1968 khi phong trµo HTX ®ang ë ®Ønh cao, chÝnh phñ ®· tiÕn hµnh giao ®Êt l©m nghiÖp
cho HTX vµ vµo n¨m 1983, giao cho hé gia ®×nh. TÝnh ®Õn ®Çu n¨m 1990 ®· cã 2.638 x·, 7442
HTX vµ 473.500 hé gia ®×nh ®· nhËn tæng sè 4,4 triÖu ha ®Êt rõng. HTX vµ x· khi nhËn ®Êt còng
giao l¹i cho hé gia ®×nh qu¶n lý. Vµo cuèi nh÷ng n¨m 1980, hé gia ®×nh hÇu nh− ®· trë thµnh ®¬n
vÞ thay thÕ cho l©m nghiÖp Nhµ n−íc.
NghÞ ®Þnh 02/CP cña ChÝnh phñ ban hµnh ngµy 15 th¸ng 1 n¨m 1994 vÒ viÖc giao ®Êt l©m
nghiÖp cho tæ chøc, hé gia ®×nh, c¸ nh©n sö dông æn ®Þnh, l©u dµi vµo môc ®Ých l©m nghiÖp. §Êt
rõng còng ®−îc chia lµm 3 lo¹i: ®Êt rõng phßng hé, rõng ®Æc dông, vµ rõng s¶n xuÊt. C¸c hé
nhËn ®Êt vµ ®−îc h−ëng quyÒn sö dông trong 50 n¨m, sau ®ã nÕu cã nhu cÇu th× hé sÏ ®−îc giao
tiÕp. ChÝnh phñ còng quy ®Þnh r»ng ®èi víi ®Êt l©m nghiÖp lµ ®Êt trèng, ®åi nói träc, chñ thÓ nhËn
®Êt sÏ ®−îc h−ëng chÝnh s¸ch ®Çu t−, hç trî hîp lý, miÔn gi¶m thuÕ theo quy ®Þnh (§iÒu 12).
TiÕp ®ã ChÝnh phñ ban hµnh NghÞ ®Þnh 01/CP ngµy 4 th¸ng 1 n¨m 1995 vÒ viÖc giao kho¸n
®Êt sö dông vµo môc ®Ých s¶n xuÊt n«ng nghiÖp, l©m nghiÖp, nu«i trång thuû s¶n trong c¸c doanh
NghiÖp Nhµ n−íc. Trong quy ®Þnh ban hµnh kÌm theo cã quy ®Þnh r»ng c¸c doanh nghiÖp Nhµ
n−íc thùc hiÖn giao kho¸n ®Êt (bªn giao kho¸n) ký hîp ®ång víi c¸c hé gia ®×nh, c¸ nh©n (bªn
nhËn kho¸n) ®Ó b¶o vÖ ®Êt. §èi víi ®Êt l©m nghiÖp, bªn giao kho¸n cã thÓ giao 3 lo¹i rõng: rõng
phßng hé, rõng ®Æc dông, vµ rõng s¶n xuÊt. Bªn nhËn cã tr¸ch nhiÖm b¶o vÖ, vµ bªn giao cã
tr¸ch nhiÖm tr¶ tiÒn c«ng b¶o vÖ.
443
HiÖu qu¶ cña viÖc giao ®Êt ®Õn n¨ng suÊt ®Êt ë c¸c vïng kh¸c nhau lµ kh¸c nhau, phô
thuéc vµo c¸c ®iÒu kiÖn tù nhiªn, kinh tÕ, x· héi cña tõng vïng. So s¸nh vÒ thùc hiÖn chÝnh s¸ch
giao ®Êt gi÷a vïng ®ång b»ng (®Êt n«ng nghiÖp) vµ miÒn nói (®Êt l©m nghiÖp) cho thÊy r»ng hiÖu
qu¶ cña viÖc giao ®Êt l©m nghiÖp kh«ng ®¹t ®−îc thµnh c«ng nh− ®èi víi ®Êt n«ng nghiÖp. ViÖc
giao ®Êt ë vïng ®ång b»ng ®· t¹o ra mét cuéc c¸ch m¹ng thùc sù trong s¶n xuÊt n«ng nghiÖp,
nhÊt lµ s¶n xuÊt lóa n−íc; nh−ng ®iÒu ®ã ®· kh«ng x¶y ra ë miÒn nói. C¸i g× ®· t¹o ra sù kh¸c
nhau nµy: chÝnh s¸ch, thÓ chÕ, v¨n ho¸, m«i tr−êng tù nhiªn vµ x· héi hay khoa häc vµ c«ng
nghÖ? Cã ng−êi cho r»ng trong ®iÒu kiÖn vïng ®ång b»ng, nguån lao ®éng, vèn vµ c¸c yÕu tè
®Çu vµo s½n cã, lîi thÕ vÒ mÆt thÞ tr−êng,... nªn hiÖu qu¶ cña viÖc giao ®Êt ®¹t ®−îc cao h¬n rÊt
nhiÒu so víi ë vïng cao n¬i ng−êi d©n thiÕu vèn s¶n xuÊt vµ thÞ tr−êng hÇu nh− ch−a ph¸t triÓn.
Thªm vµo ®ã, tiÕn tr×nh giao ®Êt còng kh«ng gièng nhau ë c¸c ®Þa ph−¬ng. C¸c ®Þa ph−¬ng cã thÓ
®−a ra c¸c h−íng dÉn cô thÓ ®Ó phï hîp víi hoµn c¶nh cña ®Þa ph−¬ng m×nh.
ViÖc giao ®Êt l©m nghiÖp chuyÓn quyÒn sö dông ®Êt tõ Nhµ n−íc sang hé gia ®×nh qu¶n lý,
lµm t¨ng quyÒn kiÓm so¸t cña hé ®èi víi ®Êt ®ai, tuy nhiªn ë mét sè ®Þa ph−¬ng giao ®Êt lµm
gi¶m quyÒn cña ng−êi d©n. Mét sè nghiªn cøu ®· cho thÊy r»ng sau khi nhËn ®Êt c¸c hé nhËn
®−îc gióp ®ì vÒ mÆt kü thuËt th× hiÖu qu¶ cña ®Êt ®èi víi viÖc trång rõng lµ rÊt lín, vµ ng−îc l¹i
®èi víi mét sè ®Þa ph−¬ng, n¬i mµ ®Êt rõng lµ nguån s¶n xuÊt l−¬ng thùc duy nhÊt ®èi víi hé gia
®×nh, ng−êi d©n kh«ng muèn tham gia vµo viÖc nhËn ®Êt rõng ®Ó chØ qu¶n lý vµ b¶o vÖ, v× hä
kh«ng muèn sau khi nhËn ®Êt hä l¹i chØ ®−îc sö dông ®Êt nµy víi môc ®Ých l©m nghiÖp vµ ph¶i
xo¸ bá h×nh thøc canh t¸c n−¬ng rÉy, hä kh«ng ®−îc quyÒn canh t¸c ë nh÷ng n¬i mµ tr−íc ®©y
hä vÉn canh t¸c nÕu nh− m¶nh ®Êt Êy ®· thuéc quyÒn qu¶n lý cña ng−êi kh¸c.
Nh»m ®¹t hiÖu qu¶ cao, c¸c chÝnh s¸ch th−êng ®−îc ®i kÌm víi c¸c ch−¬ng tr×nh môc tiªu
Quèc gia. NghÞ ®Þnh 327/CP ®· ®−îc ChÝnh phñ ban hµnh vµo th¸ng 9 n¨m 1992 víi nhiÒu môc
tiªu trong ®ã cã môc tiªu t¨ng n¨ng suÊt cña ®Êt trèng ®åi träc ë vïng cao. NghÞ ®Þnh (vÒ sau cßn
®−îc gäi lµ ch−¬ng tr×nh) bao gåm c¸c ch−¬ng tr×nh lín ®Ó t¨ng n¨ng suÊt n«ng nghiÖp, l©m
nghiÖp vµ c¸c ho¹t ®éng trång rõng. ChiÕn l−îc ®Ó t¨ng n¨ng suÊt ®Êt trèng ®åi träc (b»ng c¸ch
sö dông c¸c kü thuËt cña vïng ®ång b»ng), ®Þnh canh ®Þnh c−, vµ th©m canh trong n«ng nghiÖp.
Ch−¬ng tr×nh 327 nhËn ®−îc kh¸ nhiÒu ý kiÕn vÒ sù thµnh c«ng vµ h¹n chÕ. Cã tíi 50% kinh phÝ
®Çu t− ®· bÞ sö dông sai môc ®Ých. Còng cã c¸c ý kiÕn phª b×nh kh¸c vÒ viÖc thiÕt kÕ ¸p ®Æt,
kh«ng cã sù tham gia cña ng−êi d©n trong qu¸ tr×nh thiÕt kÕ còng nh− thùc hiÖn, chØ tËp trung vµo
viÖc ph¸t triÓn c¬ së h¹ tÇng, khuyÕn khÝch trång c©y l©m nghiÖp vµo c¸c ch©n ®Êt ®−îc dïng ®Ó
canh t¸c cña ng−êi d©n. Ng−êi thùc thi chÝnh cña ch−¬ng tr×nh lµ l©m tr−êng. Ng−êi d©n kh«ng
®−îc nhËn ch−¬ng tr×nh trùc tiÕp mµ th«ng th−êng ph¶i th«ng qua l©m tr−êng.
Thùc tÕ cho thÊy kÕt qu¶ mong ®îi cña chÝnh s¸ch kh¸c xa so víi nh÷ng g× x¶y ra trªn thùc
tÕ. C¸c vÊn ®Ò nh− nh÷ng bÊt ®ång gi÷a ng−êi d©n ®Þa ph−¬ng vµ c¸n bé ®Þa ph−¬ng, nhu cÇu vÒ
gç tù nhiªn tõ bªn ngoµi, sù thiÕu hôt vèn ®Çu t−, c¸c quy ®Þnh kh«ng râ rµng vµ sù hîp t¸c láng
lÎo gi÷a c¸c c¬ quan chøc n¨ng trë thµnh nh÷ng vÊn ®Ò nghiªm träng.
Th¸ng 7 n¨m 1998 ChÝnh phñ ban hµnh QuyÕt ®Þnh 661/Q§ - TTg cña Thñ t−íng ChÝnh
phñ quy ®Þnh vÒ môc tiªu, nhiÖm vô, chÝnh s¸ch vµ tæ chøc thùc hiÖn dù ¸n trång míi 5 triÖu ha
rõng. Môc tiªu cña dù ¸n lµ trång míi 5 triÖu ha rõng cïng víi b¶o vÖ diÖn tÝch rõng hiÖn cã ®Ó
t¨ng ®é che phñ cña rõng lªn 43% vµo n¨m 2010, gãp phÇn ®¶m b¶o an ninh m«i tr−êng, gi¶m
nhÑ thiªn tai, t¨ng kh¶ n¨ng sinh thuû, b¶o tån nguån gen vµ ®a d¹ng sinh häc, sö dông hiÖu qu¶
444
diÖn tÝch ®Êt trèng, ®åi nói träc, t¹o thªm nhiÒu viÖc lµm cho ng−êi lao ®éng, gãp phÇn xo¸ ®ãi
gi¶m nghÌo, ®Þnh canh ®Þnh c−, t¨ng thu nhËp cho d©n c− sèng ë n«ng th«n miÒn nói, v.v... (§iÒu
1). QuyÕt ®Þnh còng nªu râ: ®èi víi rõng ®Æc dông vµ phßng hé th× Nhµ n−íc −u tiªn kho¸n cho
c¸c hé thuéc diÖn ®Þnh canh ®Þnh c−, c¸c hé nghÌo, hé ë gÇn rõng vµ hé ®· nhËn kho¸n tr−íc
®©y (§iÒu 7).
Tuy nhiªn trªn thùc tÕ, Ch−¬ng tr×nh 5 triÖu ha rõng nµy vÉn tËp trung chñ yÕu vµo c¸c vÊn
®Ò b¶o vÖ m«i tr−êng h¬n lµ c¶i thiÖn cuéc sèng cña ng−êi d©n ®Þa ph−¬ng - nh÷ng ng−êi phÇn
lín cßn nghÌo ®ãi vµ chØ quan t©m ®Õn nhu cÇu bøc thiÕt hµng ngµy vÒ ¨n, mÆc h¬n lµ quan t©m
®Õn ®iÒu g× x¶y ra víi hä trong 5 hoÆc 10 n¨m n÷a, nh÷ng ng−êi mµ cuéc sèng g¾n chÆt víi nghÒ
rõng song l¹i ch¼ng cã g× ®Ó ®Çu t− vµo rõng ngoµi søc lao ®éng vµ kinh nghiÖm sèng víi rõng
cña b¶n th©n vµ cña céng ®ång. Giao ®Êt giao rõng céng víi suÊt ®Çu t− thÊp cña Nhµ n−íc
kh«ng thÓ gióp hä tho¸t khái ®ãi nghÌo. Thªm vµo ®ã, còng gièng nh− Ch−¬ng tr×nh 327, Ch−¬ng
tr×nh 5 triÖu ha rõng kh«ng x¸c ®Þnh cô thÓ lîi Ých mµ ng−êi nhËn qu¶n lý ®Êt rõng sÏ ®−îc h−ëng
khi rõng mµ hä trång vµ b¶o vÖ ®Õn thêi kú tr−ëng thµnh, ®Æc biÖt ®èi víi rõng phßng hé vµ ®Æc
dông - lo¹i rõng kh«ng bao giê ®−îc thu ho¹ch.
Chóng t«i nªu ra ®©y mét vÝ dô cô thÓ vÒ sù kÐm hiÖu qu¶ kh¸c cña Ch−¬ng tr×nh 327 vµ
661 t¹i b¶n Thµnh C«ng, x· V¨n MiÕu, huyÖn Thanh S¬n, tØnh Phó Thä:
N¨m 1994, h¹ng môc b¶o vÖ rõng tù nhiªn n»m trong khu«n khæ cña Ch−¬ng tr×nh 327
b¾t ®Çu ®−îc thùc hiÖn t¹i Thµnh C«ng. Khi thùc hiÖn ch−¬ng tr×nh nµy, ngoµi mét sè c¸n bé
cña xãm kh«ng ai ®−îc biÕt vÒ ch−¬ng tr×nh. Tr−ëng th«n ®øng ra nhËn 100 ha vµ tæ chøc con
ch¸u ®Ó b¶o vÖ. TiÒn c«ng b¶o vÖ ®−îc tr¶ 35.000 ®ång/ha/n¨m. Khi biÕt vÒ ch−¬ng tr×nh nµy,
c¸c hé d©n trong xãm muèn ®−îc cïng h−ëng nguån lîi tr«ng coi rõng víi «ng tr−ëng th«n,
nh−ng kh«ng ®−îc «ng tr−ëng th«n chÊp nhËn. BÊt ®ång víi tr−ëng th«n, vµo n¨m 1995 mét
ng−êi d©n ®· lÐn ®èt mét phÇn cña 100 ha, mÆc dï lµ ng−êi chÞu tr¸ch vÒ b¶o vÖ, tr−ëng th«n
còng kh«ng ph¶i ®Òn bï g×.
§Õn n¨m 1999, ho¹t ®éng b¶o vÖ rõng trong khu«n khæ cña Ch−¬ng tr×nh 327 chÊm døt
vµ chuyÓn sang ch−¬ng tr×nh trång míi 5 triÖu ha rõng, hay cßn gäi lµ Ch−¬ng tr×nh 661. 100
ha rõng tù nhiªn mµ «ng tr−ëng th«n b¶o vÖ tõ tr−íc tiÕp tôc ®−îc giao cho «ng b¶o vÖ. Ngoµi
ra, 221 ha rõng tù nhiªn kh¸c ®−îc giao cho 3 hé gia ®×nh kh¸c trong th«n ®øng ra qu¶n lý
(trong sè nµy 1 chñ hé lµ chi héi tr−ëng chi héi n«ng d©n tËp thÓ, 1 lµ chi héi tr−ëng chi héi cùu
chiÕn binh; 3 trong sè 4 chñ hé nµy chÝnh lµ 3 hé kh¸ ®−îc lùa chän lµm mÉu). Do vËy tæng
diÖn tÝch rõng b¶o vÖ lµ 321 ha. Hîp ®ång b¶o vÖ ®−îc ký gi÷a dù ¸n s«ng Bøa vµ 4 hé gia
®×nh b¾t ®Çu cã hiÖu lùc tõ th¸ng 1 n¨m 1999, víi tiÒn c«ng b¶o vÖ 1 ha lµ 30.000/n¨m. Tuy
hîp ®ång ®−îc ký gi÷a dù ¸n S«ng Bøa vµ 4 hé, nh−ng tr−ëng th«n lµ ng−êi gi÷ tÊt c¶ c¸c hîp
®ång vµ qu¶n lý viÖc tæ chøc thùc hiÖn còng nh− ph©n chia tiÒn c«ng b¶o vÖ.
§Ó b¶o vÖ rõng, tr−ëng th«n thµnh lËp tæ b¶o vÖ gåm 11 thµnh viªn, tr−ëng th«n lµ tæ
tr−ëng, trong ®ã mçi hé gia ®×nh ký hîp ®ång chØ ®−îc 1 thµnh viªn tham gia, sè cßn l¹i ®Òu lµ
con ch¸u vµ hä hµng nhµ tr−ëng th«n. TiÒn c«ng b¶o vÖ ®−îc thanh to¸n 1 n¨m 2 lÇn, sè tiÒn
nµy ®−îc ®em chia cho 11 thµnh viªn b¶o vÖ dùa trªn sè ngµy c«ng hä ®ãng gãp. Tuy nhiªn,
phÇn tiÒn c«ng b¶o vÖ 100 ha cña tr−ëng th«n ®−îc t¸ch riªng vµ tr−ëng th«n gi÷ toµn bé cho
445