Bộ máy cai trị Tây Ban Nha ở thuộc địa Philippines (1571-1821)

BỘ MÁY CAI TRỊ TÂY BAN NHA
Ở THUỘC ĐỊA PHILIPPINES (1571-1821)
ĐẶNG VĂN CHƯƠNG
Trường Đại học Sư phạm - Đại học Huế
HÀ THỊ THƠM
Trường Đại học Khoa học - Đại học Huế
Tóm tắt: Nghiên cứu về "Bộ máy cai trị của Tây Ban Nha ở thuộc địa
Philippines (1571-1821)" đi sâu phân tích tổ chức chính quyền và các cơ
quan lập pháp, hành pháp, tư pháp mà Tây Ban Nha thiết lập ở Philippines
trong quá trình cai trị. Trong đó, nổi bật là chế độ encomienda. Thông qua
đó, chúng ta hiểu được bản chất của chế độ thực dân Tây Ban Nha ở
Philippines đồng thời có thể so sánh với chính sách cai trị của các nước
phương Tây khác ở Đông Nam Á thời cận đại.

Tây Ban Nha phát hiện ra Philippines một cách tình cờ trong chuyến hành trình tìm
kiếm quần đảo hương liệu ở phương Đông của nhà thám hiểm Magellan vào năm 1521.
Tuy nhiên, một thời gian Tây Ban Nha bận rộn với các thuộc địa ở châu Mỹ nên chưa
thể tính đến chuyện xâm chiếm quần đảo này, mà chỉ giới hạn ở việc phái đến đó một
vài đoàn tàu thám hiểm: Loaisa (năm 1525), Cabot (năm 1526), Saavedra (năm 1527),
Villalobos (năm 1542) và chuyến thám hiểm đánh dấu việc Tây Ban Nha chính thức
tiến hành cuộc xâm lược Philippines là của Legazpi (năm1564). Đến năm 1571, Tây
Ban Nha bắt đầu thiết lập bộ máy cai trị ở Philippines. Tìm hiểu bộ máy cai trị của Tây
Ban Nha ở thuộc địa Philippines không chỉ góp phần hiểu rõ hơn lịch sử Philippines
thời thuộc Tây Ban Nha mà còn giúp chúng ta so sánh, đối chiếu với chính sách của các
nước phương Tây ở các nước Đông Nam Á thời cận đại.
1. BỘ MÁY HÀNH CHÍNH
Do việc cai trị hệ thống thuộc địa rộng lớn gặp nhiều khó khăn và khoảng cách giữa địa
lí quá xa nên Tây Ban Nha đặt Philippines dưới sự cai trị của Phó vương quốc Tân Tây
Ban Nha tại Mexico. Vương quốc Tân Tây Ban Nha được thành lập năm 1535 và tồn tại
đến năm 1821, gồm các thuộc địa của Tây Ban Nha trải dài trên địa bàn châu Mỹ, quần
đảo Caribe và Philippines. Lãnh thổ rộng lớn này được cai trị bởi một Phó vương tại
Mexico, người đại diện cho quyền lực của nhà vua Tây Ban Nha. Từ sau năm 1821,
Philippines chịu sự cai trị trực tiếp của triều đình Tây Ban Nha.
Tại Tây Ban Nha, giải quyết vấn đề liên quan đến Philippines là trách nhiệm của Hội
đồng thuộc địa. Hội đồng này thành lập theo sắc lệnh Hoàng gia vào ngày 1/8/1524 [1,
tr. 103]. Chủ tịch đầu tiên của cơ quan này là Jofre de Loaisa - giáo sĩ dòng Dominica
và là giám mục của tỉnh Seville. Đây là một Hội đồng cai quản toàn bộ hệ thống thuộc
địa của Tây Ban Nha. Hội đồng còn có chức năng như toà phúc thẩm tối cao, xem xét
Tạp chí Khoa học và Giáo dục, Trường Đại học Sư phạm Huế
ISSN 1859-1612, Số 01(17)/2011: tr. 80-88

BỘ MÁY CAI TRỊ TÂY BAN NHA Ở THUỘC ĐỊA PHILIPPINES (1571-1821)

81

các vụ án quan trọng từ các thuộc địa gửi đến. Cơ quan này thảo luận các vấn đề liên
quan đến thuộc địa, đưa ra các chính sách và xin ý kiến cuối cùng của nhà vua để thống
nhất chính sách cai trị. Cơ sở để Hội đồng này đưa ra chính sách cai trị thuộc địa là hệ
thống luật pháp Tây Ban Nha. Đến năm 1834, sau hơn 300 năm tồn tại Hội đồng thuộc
địa bị giải tán do các thuộc địa giành được quyền tự trị và đòi thiết lập mối liên hệ trực
tiếp với vua Tây Ban Nha.
Tại Philippines, bộ máy cai trị được Tây Ban Nha thành lập ngay khi hoàn thành việc
chinh phục. Trong quá trình cai trị, bộ máy hành chính đã phải nhiều lần thay đổi về cơ
cấu, tổ chức do vấp phải phong trào chống đối của nhân dân bản xứ.
Hệ thống hành chính đầu tiên Tây Ban Nha thiết lập tại Philippines là theo chế độ
encomienda. Theo sắc lệnh của vua Philip II (1556-1598), ngày 1/1/1571 Legazpi đã chỉ
đạo thực hiện chế độ này lần đầu tiên ở Cebu. Chế độ này đặt Philippines dưới sự cai trị
của các encomiendero. Encomiendero phải là người Tây Ban Nha, có công phụng sự
nhà vua, được phân một encomienda gồm đất đai, dân bản xứ sống trên đó, có quyền
quản lý, thu thuế và cả quyền hành pháp lẫn tư pháp 1. Encomiendero và các viên chức
dưới quyền có nhiệm vụ giáo dục dân chúng trung thành với Tây Ban Nha và trở thành
tín đồ Thiên Chúa giáo [2, tr. 29-30]. Khi mới thực hiện, encomiendero được cha truyền
con nối trong hai thế hệ. Đến ngày 1/2/1636, theo sắc lệnh của Hoàng gia, chế độ này
được duy trì trong ba thế hệ. Các encomienda đã dần dần thay thế tổ chức truyền thống
barangay (làng xã) của người Philippines, còn encomiendero có quyền hành như một
thủ lĩnh của một barangay rộng lớn. Trong giai đoạn đầu thực hiện, chế độ encomienda
đã phát huy hiệu quả, là cách tốt nhất để Tây Ban Nha cai trị và trực tiếp bóc lột thuộc
địa trước hết là sức lao động của nhân dân Philippines.
Encomienda được Tây Ban Nha thiết lập thành đơn vị hành chính thấp nhất ở
Philippines. Để củng cố cơ sở xã hội chính trị của chế độ thuộc địa, encomiendero đã
dựa vào tầng lớp quý tộc địa phương. Qua đây, chính quyền thực dân có thể quản lí đến
từng làng xã để tiến hành thu thuế và truyền giáo tới từng người dân 2. Đây là phương
cách để Tây Ban Nha thực hiện chính sách "hợp để trị" và "chia để trị" quần đảo
Philippines, giúp cho hệ thống cai trị thuộc địa được chặt chẽ, giảm phần chi phí của
triều đình, các encomiendero và tầng lớp quý tộc địa phương vì lợi ích cá nhân trở nên
trung thành với nhà vua.
Về sau, hệ thống hành chính này gây ra khủng hoảng nghiêm trọng, ảnh hưởng đến sự
tồn tại của chính quyền thuộc địa. Sự bóc lột tàn bạo của hệ thống encomienda đối với
nhân dân Philippines đã dẫn đến nhiều phong trào đấu tranh. Bên cạnh đó, chế độ này
cũng gây ra xung đột gay gắt giữa chính quyền với nhà thờ Thiên Chúa trong việc tranh
giành dân cư và đất đai. Năm 1595, Toà án tối cao đã thực hiện một biện pháp có tính
1

Chế độ này có điểm tương tự với cải cách Bénéfice và chế độ phong quân bồi thần của Vương quốc
Franc ở Tây Âu thời trung đại.
2
Đến năm 1591, Philippines có 157 encomienda trong đó 21 cái thuộc triều đình nhà vua, 236 cái thuộc
cá nhân người Tây Ban Nha. Các encomiendero đã cai trị khắp các vùng dân cư nông nghiệp của
Philippines (ngoại trừ các vùng núi cao và các tiểu vương quốc Hồi giáo phía Nam).

82

ĐẶNG VĂN CHƯƠNG - HÀ THỊ THƠM

quyết định: quy định một chuẩn mức về thanh toán gọi là tasacion (thuế), sau đó toà án
thông qua một kế hoạch nhằm loại bỏ các encomienda [3, tr. 395]. Từ đây quản lí lãnh
thổ được tổ chức lại bằng cách lập các đơn vị hành chính các cấp: xã, huyện, thành phố,
tỉnh. Bộ máy chính quyền được xây dựng từ trung ương đến địa phương.
Khi chế độ encomienda bị khủng hoảng, mất tác dụng, vào đầu thế kỉ XVII, Tây Ban
Nha đã cho tổ chức lại chính quyền cai trị ở Philippines. Trước hết, vào năm 1618, Tây
Ban Nha tiến hành điều chỉnh tổ chức lãnh thổ. Cụ thể lãnh thổ Philippines được Tây
Ban Nha chia làm 7 tỉnh lớn là Kamarines, Manila, Pagasinan, Ilokos, Kagaian, Panay
và Cebu. Cuối thế kỷ XVII, chính quyền Tây Ban Nha tiếp tục cải cách: chia
Philippines thành 16 tỉnh và đến đầu thế kỷ XIX, lại chia thành 34 tỉnh. Tổ chức chính
quyền được thiết lập tương đương với đơn vị hành chính.
Chính quyền trung ương: là cơ quan hành chính cao nhất cả nước, trụ sở đặt ở Manila.
Quản lý chính quyền trung ương thuộc về một viên Toàn quyền người Tây Ban Nha,
được bổ nhiệm bởi Phó vương Mexico (từ năm 1821, Toàn quyền do vua Tây Ban Nha
trực tiếp chỉ định). Đại diện cho nhà vua Tây Ban Nha ở thuộc địa, Toàn quyền đứng
đầu các lĩnh vực hành pháp, tư pháp, ngoại giao và chỉ huy quân đội. Toàn quyền có
quyền bổ nhiệm một người Tây Ban Nha để đứng đầu chính quyền cấp tỉnh.
Chính quyền cấp tỉnh: đứng đầu là 1 Tổng đốc. Đối với những tỉnh chưa được bình
định, thường xảy ra xung đột gọi là Corregimientos sẽ do một quan quân chính
(Corregidores) cai quản. Trong phạm vi thuộc quyền cai quản, Tổng đốc có quyền cao
nhất về hành pháp, tư pháp, quyền chỉ huy quân đội và có đặc quyền buôn bán tư nhân.
Chỉ có người Tây Ban Nha mới được bổ nhiệm vào chức vụ này. Chính quyền Tây Ban
Nha không trả lương cao cho các Tổng đốc nhưng họ vẫn là người giàu có nhờ việc áp
đặt quyền lực đối với cư dân địa phương trong việc buôn bán, thu thuế và cho vay nặng
lãi. Tổng đốc trở thành người có quyền lực nhất và tham nhũng nhất trong bộ máy hành
chính quan liêu ở địa phương Philippines [4, tr. 58].
Chính quyền thành phố: vốn là các huyện, thị xã lớn, kinh tế phát triển, dân số tăng
nhanh được tổ chức để trở thành thành phố. Đứng đầu thành phố là một hoặc hai quận
trưởng (alcaldes ordinarios) do những người dân Tây Ban Nha sống ở thành phố đó bầu
lên. Giúp đỡ cho quận trưởng là một Hội đồng thành phố với các thành viên như cảnh
sát trưởng và thư kí. Quận trưởng có quyền bàn bạc với Hội đồng thành phố rồi ra quyết
định đối với các vấn đề có liên quan đến thành phố, thuộc riêng của thành phố, đề đạt
nguyện vọng có liên quan đến lợi ích của thành phố lên cấp trên hoặc những vấn đề liên
quan đến việc cai trị chung.
Chính quyền cấp huyện: đứng đầu là một quan tri huyện (gobernadocillo). Điều kiện để
trở thành tri huyện là bất kể người Philippines hay Trung Quốc từ 25 tuổi trở lên, biết
đọc và viết tiếng Tây Ban Nha, có kinh nghiệm đứng đầu làng xã trong 4 năm và được
tín nhiệm. Trong thời kì thuộc địa Tây Ban Nha, đây là địa vị cao nhất trong chính
quyền mà người Philippines có thể đạt được. Tri huyện được sự trợ giúp của 3 nhân
viên dưới quyền: kiểm soát viên, cảnh sát và thư kí. Tri huyện có quyền tư pháp, thu

TOÀN QUYỀN
BỘ MÁY CAI TRỊ TÂY BAN NHA Ở THUỘC ĐỊA PHILIPPINES (1571-1821)

83

TỔNG
ĐỐCvụ lao dịch của nhân dân và các nhà tù ở địa phương [4, tr. 59]. Tri
thuế, giám
sát nghĩa
huyện sẽ chỉ định người đứng đầu các làng xã.
Chính quyền làng xã: là những barangay truyền thống của Philippines được Tây Ban
Nha tổ chức lại. Mỗi barangay do một trưởng làng (cabeza) đứng đầu. Các trưởng làng
QUẬN
TRƯỞNG
được
miễn các loại thuế và
không
phải làm nghĩa vụ công cộng. Trách nhiệm chủ yếu
TRI
HUYỆN
của trưởng làng là thu thuế và kiểm soát nghĩa vụ lao động của các thành viên trong
barangay. Các trưởng làng tập hợp lại thành một tầng lớp gọi là quý tộc địa phương
(principalia).
SƠ ĐỒ TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH THUỘC ĐỊA PHILIPPINES

TRƯỞNG
LÀNG

TRƯỞNG
LÀNG

Để biến các khu định cư nhỏ lẻ, biệt lập thành đơn vị hành chính và thiết lập bộ máy cai
trị từ trên xuống, Tây Ban Nha đã phải dùng nhiều biện pháp cứng rắn kết hợp với sự hỗ
trợ của nhà thờ. Với hệ thống tổ chức chính quyền mới, Tây Ban Nha hi vọng đưa người
bản xứ vào khu vực ở dưới những chiếc chuông nhà thờ (debejo de las campana). Điều
này xuất phát ngay từ quá trình thiết lập thuộc địa Tây Ban Nha ở Philippines đòi hỏi
trong mỗi tỉnh, thành phố, huyện, xã bên cạnh chính quyền thực dân còn thêm vào một
chính quyền của giáo hội [5, tr. 34]. Như vậy, chính quyền của Tây Ban Nha ở
Philippines tồn tại song hành với nhà thờ Thiên Chúa. Đây là sự kết hợp chặt chẽ giữa
thế lực vương quyền và thần quyền - một đặc điểm nổi bật trong chính sách cai trị của
Tây Ban Nha ở Philippines.

84

ĐẶNG VĂN CHƯƠNG - HÀ THỊ THƠM

2. CÁC CƠ QUAN: LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP, TƯ PHÁP
Tây Ban Nha không tổ chức bộ máy cai trị thuộc địa theo nguyên tắc phân lập ba quyền
như bộ máy nhà nước tư sản nhưng để hiểu rõ bộ máy cai trị Tây Ban Nha ở Philippines
chúng ta sẽ tìm hiểu về các cơ quan thực thi quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
* Quyền lập pháp ở Philippines bao gồm các thành phần sau:
- Nhà vua Tây Ban Nha: là người chủ tối cao của thuộc địa nhưng sống ở Tây Ban
Nha. Để điều hành Philippines, nhà vua thông qua cơ quan chuyên trách là Hội
đồng thuộc địa (từ năm 1863 là Bộ thuộc địa). Nhà vua là người có quyết định
cuối cùng về các chính sách cai trị, bổ nhiệm quan chức thuộc địa. Tuy nhiên,
nhiều chính sách của nhà vua không được chính quyền thuộc địa thực hiện đầy đủ,
thiếu nghiêm minh thậm chí bị lợi dụng.
-

Toàn quyền: là người có quyền lực cao nhất trong bộ máy chính quyền thuộc địa,
gián tiếp chỉ đạo thực hiện chính sách của vua Tây Ban Nha trên các lĩnh vực
hành pháp, quân sự và tư pháp, có quyền ban hành các sắc lệnh và chỉ dụ buộc
chính quyền thuộc địa phải thực hiện. Bên cạnh đó, Toàn quyền còn có vai trò đối
ngoại giữa Philippines với các nước châu Á, tiếp nhận các đoàn sứ giả, ký các
hiệp ước, tuyên chiến hay hoà bình. Tiền lương của Toàn quyền khoảng 40.000
peso mỗi năm nhưng nhiều người còn lợi dụng quyền lực để tham nhũng, đục
khoét thêm [6, tr. 75].
Tuy nhiên, quyền lực của Toàn quyền không phải là tuyệt đối mà còn chịu sự chi
phối của Toà án tối cao hoàng gia Tây Ban Nha, Giáo hội Thiên Chúa và một toà
án hoặc một điều tra viên đặc biệt được nhà vua bổ nhiệm để giám sát Toàn
quyền. Trong quá trình thống trị Philippines, nhiều Toàn quyền đã thể hiện sự yếu
thế hơn so với Giáo hội Thiên Chúa và buộc phải bắt tay, thoả hiệp với Giáo hội
để cùng cai trị nhân dân.

- Toà án tối cao Tây Ban Nha tại Philippines (Royal Audiencia): được thành lập
ngày 15/5/1583 bởi sắc lệnh của Phó vương Tây Ban Nha. Toà án tối cao là cơ
quan có quyền lực tối thượng, không chỉ có quyền tư pháp mà còn có nhiệm vụ
thông qua các dự luật đáp ứng cho quyền tự quản của thuộc địa, xem xét công
việc của quan chức và có thể cách chức những ai lộng hành. Cơ quan này còn có
quyền giám sát Toàn quyền và thực thi thay công việc khi chức vụ này bị bỏ
trống. Trong thời gian Tây Ban Nha cai trị ở Philippines, có nhiều lần Toà án trở
thành cơ quan lãnh đạo cao nhất ở thuộc địa vào các năm 1606-1608, 1632-1633,
1677-1679, 1689-1690, 1715-1717 [4, tr. 56].
* Quyền hành pháp ở Philippines thời kỳ đầu Tây Ban Nha cai trị chưa được phân định
cụ thể. Giám sát thi hành luật thuộc về nhiều quan chức như Toàn quyền, Tổng đốc,
quận trưởng, toà án, và cả nhà thờ. Tuy nhiên, vào thế kỉ XVII ở Philippines đã có cơ
quan cảnh sát được thành lập ở mỗi tỉnh và địa phương. Cơ quan này có chức năng duy
trì trật tự công cộng, bảo vệ quyền nhân thân và tài sản công dân. Trong mối quan hệ
hành pháp, Tổng đốc và quận trưởng có thể yêu cầu lực lượng cảnh sát làm một số