Báo cáo Thực thi một số cam kết quốc tế của Việt Nam về biến đổi khí hậu

nghiªn cøu - trao ®æi iến đổi khí hậu là cuộc khủng hoảng nghiêm trọng nhất mà nền văn minh nhân loại từngphải đối mặt từ trước đến nay, là thách thức lớn đối với sự phát triển kinh tế-xã hội và phồn thịnh của hầu hết các quốc gia trên thế giới trong thế kỉ XXI. Nhận thức được điều này, cộng đồng quốc tế đã có NguyÔn ThÞHång YÕn* Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (viết tắt là UNFCCC) và Nghị định thư Kyoto về cắt giảm khí thải nhà kính (viết tắt là KP) ở cả hai khía cạnh lập pháp và thực tiễn triển khai. 1. Xây dựng các chính sách, pháp luật của Việt Nam về ứng phó với biến đổi khí hậu - nỗ lực giải quyết vấn đề chung và những hành động thiết thực nhằm tạo ra thực hiện nghĩa vụthành viên khuôn khổ pháp lí chung điều chỉnh vấn đề hợp tác ứng phó với biến đổi khí hậu (viết tắt Chính phủ Việt Nam kí UNFCCC ngày 11/6/1992 và phê chuẩn ngày 16/11/1994, kí là BĐKH) trên phạm vi toàn thế giới, trong KP ngày 03/12/1998 và phê chuẩn ngày đó Công ước Vienna về bảo vệ tầng Ozone năm1985, Nghịđịnh thư Montreal về các chất làm suy giảm tầng Ozone năm 1987, Công ước Khung của Liên hợp quốc về BĐKH năm 1992 và Nghị định thư Kyoto về cắt giảm khí thải nhà kính năm 1997… được xem là những thành tựu lớn của cộng đồng quốc tế. Việc tham gia thực hiện các cam kết quốc tế về môi trường nói chung và BĐKH nói riêng là rất cần thiết trong bối cảnh hội nhập kinh tế-quốc tế của Việt Nam. Một mặt, thể hiện mong muốn và quyết tâm của Việt Nam trong việc tham gia giải quyết các vấn đề chung, mang tính quốc tế. Mặt khác, mở rộng cơ hội để Việt Nam nhận được sự hỗ trợ quốc tế về kĩ thuật và tài chính, góp phần bảo vệ và cải thiện môi trường trong nước, phục vụ cho mục tiêu phát triển bền vững quốc gia. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung vào quá trình thực thi các cam kết của Việt Nam trong Công ước khung của 58 25/9/2002. Là một bên tham gia UNFCCC và KP, trong những năm qua, Việt Nam đã xây dựng và ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật nhằm góp phần thực hiện mục tiêu cuối cùng của UNFCCC là: “Ổn định các nồng độ khí nhà kính trong khí quyển ở mức có thể ngăn ngừa được sự can thiệp nguy hiểm của con người đối với hệthống khí hậu”. Theo quy định của UNFCCC và KP, Việt Nam được xác định là một trong các bên không thuộc Phụ lục I của UNFCCC.(1) Tuy nhiên, Việt Nam cũng như các nước đang phát triển khác đã cam kết thực hiện một số nghĩa vụ trong UNFCCC như: quan trắc khí tượng và phát triển hệ thống lưu trữ khí tượng; kiểm kê quốc gia khí nhà kính (viết tắt là KNK) trong mọi lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân; xem xét tới vấn đề BĐKH trong các chính sách, hành động về môi * Giảng viên Khoa pháp luật quốctế Trường Đại học Luật Hà Nội t¹p chÝ luËt häc sè 11/2011 nghiªn cøu - trao ®æi trường, kinh tế-xã hội v.v.. Đối với KP, cam kết của Việt Nam bao gồm: thực hiện Điều 4 của KP và tự nguyện tham gia CDM theo đúng quy định tại Điều 12 của KP.(2) Để thực thi các cam kết của Việt Nam trong UNFCCC và KP, năm 2006, Chính phủđã ban hànhChương trình mục tiêu quốc gia về sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả với mục tiêu tiết kiệm từ 3% - 5% tổng mức tiêu thụ năng lượng trong toànquốc giai đoạn 2006 - 2010 và từ 5%- 8% tổng mức tiêu thụ năng lượng trong giai đoạn 2011 - 2015. Tiếp đó, ngày 16/4/2007 Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 47/2007/QĐ-TTg phê duyệt Kế hoạch tổ chức thực hiện Nghị định thư Kyoto thuộc Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH giai đoạn 2007 - 2010 với mục tiêu huy động mọi nguồn lực nhằm góp phần thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội giai đoạn 2007 - 2010 theo hướng phát triển nhanh, bền vững, bảo vệ môi trường và đóng góp vào việc tổ chức thực hiện UNFCCC, KPvà (CDM).(3) Theo đó: a. Về cơ chế phát triển sạch – CDM Thủ tướng Chính phủđã ban hành Quyết định số 130/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007 quy định về một số cơ chế, chính sách tài chính đối với dự án đầu tư theo cơ chế phát triển sạch, trong đó ghi nhận: Dự án CDM là dự án đầu tư sản xuất theo công nghệ mới, tiên tiến thân thiện với môi trường, có kết quả giảm phát thải KNK được Ban chấp hành quốc tế về CDM(4) chấp thuận đăng kí và cấp chứng chỉ giảm phát thải. - Các lĩnh vực xây dựng, đầu tư thực hiện dự án CDM: Là toàn bộ các lĩnh vực kinh tế có mang lại kết quả giảm phát thải KNK, bao gồm các lĩnh vực sau: nâng cao t¹p chÝ luËt häc sè 11/2011 hiệu quả sử dụng, bảo tồn và tiết kiệm năng lượng; khai thác, ứng dụng các nguồn năng lượng tái tạo; chuyển đổi sử dụng nhiên liệu hoá thạch nhằm giảm phát thải KNK...(5) - Hình thức xây dựng, đầu tư thực hiện CDM: Bao gồm 3 hình thức chủ yếu là đầu tư trong nước, đầu tư nước ngoài và hình thức liên doanh. - Điều kiện đối với dự án CDM: Để được công nhận là dự án CDM, dự án đó phải thoả mãn một số điều kiện như: Là dự án được xây dựng theo quy định của pháp luật hiện hành về đầu tư, phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển của bộ, ngành, địa phương và góp phần bảo đảm phát triển bền vững của Việt Nam; Nhà đầu tư xây dựng và thực hiện dự án trên cơ sở tự nguyện, tuân thủ pháp luật Việt Nam và các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia; Bảo đảm tính khả thi với công nghệ tiên tiến và nguồn tài chính phù hợp...(6) - Về các quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư dự án CDM tại Việt Nam: Để khuyến khích và quản lí các hoạt động đầu tư dự án CDM từ các cá nhân, doanh nghiệp nước ngoài vào Việt Nam, Quyết định số 130/2002/QĐ-TTg cũng ghi nhận rất cụthể các quyền lợi mà nhà đầu tư xây dựng và thực hiện dự án CDM tại Việt Nam được hưởng như: Các ưu đãi về thuế; tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; được xem xét trợ giá đối với sản phẩm của dự án CDM thuộc lĩnh vực ưu tiên... Bên cạnh đó, các nhà đầu tư dự án CDM tại Việt Nam cũng phải thực hiện các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật như: Đăng kí với cơ quan thuế khi dự án đi vào hoạt động để được hưởng các ưu đãi về thuế; thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định đối với dự án CDM, nộp lệ phí bánCERs...7) 59 nghiªn cøu - trao ®æi - Về hoạt động mua bán, chuyển nhượng b. Về các phương án giảm nhẹ phát thải chứng chỉ giảm phát thải KNK (CERs): KNK và chính sách ứng phó vớiBĐKH CERS là các giảm phát thải được chứng nhận do Ban chấp hành quốc tế về CDM cấp cho dự án CDM. 1 CERs được xác định bằng một tấn khí CO2 tương đương. Sau khi nhận CERs, nhà đầu tư xây dựng và thực hiện dự án CDM có thể chào bán ngay cho các đối tác có nhu cầu hoặc lựa chọn thời điểm thích hợp trong thời gian CERs có hiệu lực; Số lượng và giá bán CER được xác định căn cứ vào hợp đồng mua bán CERs. - Lệ phí bán CERs: Lệ phí bán CERS được tính bằng tỉ lệ % trên số tiền bán CERS mà nhà đầu tư xây dựng và thực hiện dự án CDM thu được. Hiện nay, theo quy định tại Thông tư số 204/2010/TTLT-BTC-BTN&MT, lệ phí bán CERs phải nộp được xác định theo công thức sau: Theo kiểm kê KNK của Bộ tài nguyên và Môi trường năm 2000, tổng lượng phát thải của Việt Nam vào khoảng trên 150 triệu tấn CO2 tương đương, trong đó 3 nguồn phát thải chủ yếu là nông nghiệp (43,1%), năng lượng (bao gồm cả giao thông vận tải: 35%), lâm nghiệp và chuyển đổi sử dụng đất -LULUCF (10%). Dựa trên kết quả kiểm kê này, các bộ, ngành đã phối hợp xây dựng một số phương án giảm nhẹ phát thải KNK cho 3 lĩnh vực trên 9) với tổng tiềm năng giảm nhẹ phát thải KNK là 3.270,7 triệu tấn CO2 tương đương. Có thể nói đây là mức giảm tương đối lớn và cần thiết để tránh sự tích tụ nhiều hơn các chất gây hiệu ứng nhà kính đối với Việt Nam. Ngoài ra, để ứng phó với BĐKH, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số Số tiền lệ phíbán CERs phảinộp (đồng) Mức thu Số lượng lệ phí CER bán = bán x hoặc x CERs chuyển (%) về nước Giá bán CER (đồng/ CER) 158/2008/QĐ-TTg ngày 02/12/2008 phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH trong đó nêu rõ quan điểm của Nhà nước ta là ứng phó với BĐKH phải được tiến hành trên nguyên tắc phát triển bền Trong đó, mức thu lệ phí bán CERs được tính theo tỉ lệ phần trăm (%) trên tổng số tiền bán CERs theo hợp đồng đã kí kết hoặc giá trị của CERs mà nhà đầu tư nước ngoài chuyển về nước, áp dụng đối với từng dự án CDM.(8) Riêng trường hợp chủ sở hữu CERs không bán mà chuyển CERs về nước thì số lượng CERs để tính lệ phí là số lượng CERs thực tế được chủ sở hữu CERs chuyển về nước, giá CERs để xác định số tiền lệ phí phải nộp được căn cứ vào giá thị trường tại thời điểm chuyển CERs về nước. 60 vững, bảo đảm tính hệ thống, tổng hợp, ngành, liên ngành, vùng, liên vùng, bình đẳng về giới, xoá đói, giảm nghèo; các hoạt động ứng phó với BĐKH được tiến hành có trọng tâm; ứng phó với BĐKH là nhiệm vụ của toàn hệ thống chính trị, của toàn xã hội, của các cấp, các ngành, các tổ chức...(10) c. Về xử lí vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nói chung và chống BĐKH nói riêng Hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nói chung nếu cấu thành tội phạm sẽ bị xử lí theo các quy định tại t¹p chÝ luËt häc sè 11/2011 nghiªn cøu - trao ®æi Chương XVII Bộ luật hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009). Đối với những vi phạm hành chính, việc xử lísẽ được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 117/2009/NĐ- quốc tế trên, Việt Nam đã có những nỗ lực rất lớn trong việc xây dựng hàng loạt các văn bản pháp luật nhằm thực thi các cam kết quốc gia. Riêng về vấn đề BĐKH, Việt Nam đãban hành CP quy định về xử lí vi phạm hành chính hàng trăm các văn bản khác nhau bao gồm cả trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Theo đó, đối với mỗi hành vi vi phạm, tổ chức, cá nhân vi phạm phải chịu một trong hai hình thức xử phạt chính là cảnh cáo hoặc phạt tiền (mức nghị định, thông tư, quyết định, các chiến lược, chính sách... điều chỉnh vấn đề này. - Về nội dung: Trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế (đặc phạt tiền tối đa đối với một hành vi vi phạm biệt là nguyên tắc Pacta sunt servanda), hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là 500.000.000 đồng). Ngoài ra, tuỳ theo tính chất và mức độ vi phạm, tổ chức, cá nhân vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường có thể bị áp dụng một hoặc một số hình thức xử phạt bổsung.(11) d. Về hoạt động hợp tác quốc tế trong ứng phó vớiBĐKH Nguyên tắc hợp tác quốc tế được ghi nhận tại Chương VII Luật bảo vệ môi trường Việt Nam năm 2005. Theo đó, Nhà nước Việt Nam đẩy mạnh hợp tác với các nước láng giềng và khu vực để giải quyết các vấn đề quản lí, khai thác tài nguyên thiên nhiên trong các văn bản pháp luật quan trọng về bảo vệ môi trường nói chung và BĐKH nói riêng của Việt Nam đều có các điều khoản quy định “Việt Nam tuân thủ nghiêm chỉnh các điều ước và cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia”; đồng thời xác định rõ hiệu lực của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên trong trường hợp có quy định khác nhau giữa các văn bản quốc nội với các điều ước quốc tế. - Về tính khả thi: Các chính sách, chiến lược về BĐKH được xây dựng tương đối phù hợp và có tính đến điều kiện của các vùng miền khác nhau và đều kèm theo các và bảo vệ môi trường có liên quan; Nhà giải pháp tương đối cụ thể. Các chính sách nước có chính sách khuyến khích tổ chức, cá này cũng đã thu hút được sự quan tâm và nhân hợp tác với tổ chức, cá nhân nước tham gia của đông đảo các thành phần khác ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhằm nâng cao năng lực và hiệu quả công tác bảo vệ môi trường trong nước; nâng cao vị trí, vai trò của Việt Nam về bảo vệ môi trường trong khu vực và quốc tế... Với những nỗ lực trong quá trình xây dựng các chính sách, pháp luật về ứng phó BĐKH, Việt Nam đã đạt được những thành tựu rất đáng khích lệ, như: - Về số lượng các văn bản pháp luật: Kể từ khi trở thành thành viên của các điều ước t¹p chÝ luËt häc sè 11/2011 nhau trong xã hội, góp phần thúc đẩy phát triển bền vững đất nước. Mặc dù vậy, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành của Việt Nam về ứng phó với BĐKH vẫn còn một số hạn chế nhất định như: Thứ nhất, các quy định liên quan đến việc ứng phó với BĐKH còn tản mạn và thiếu đồng bộ khi được ghi nhận rải rác trong rất nhiều văn bản với hiệu lực pháp lí khác nhau (chủ yếu là cácvăn bản dưới luật)…; 61 nghiªn cøu - trao ®æi Thứ hai, chưa có các quy định về cơ chế phối hợp giữa các bộ, ngành và địa phương đối với hoạt động thích ứng, ứng phó với BĐKH. Đồng thời cũng chưa ghi nhận các biện pháp thiết thực để thúc đẩy sự tham gia và phối hợp của các thành phần xã hội khác nhau trong công tác ứng phó với BĐKH; Thứ ba, các chính sách, pháp luật được ban hành chưa thực sự trở thành công cụđắc lực để có thể điều chỉnh các hoạt động ứng phó BĐKH. Các chế tài xử lí vi phạm pháp luật còn chưa phù hợp, chủ yếu là các biện pháp mang tính chất hành chính, thiếu tính răn đe, chưa ngăn ngừa được những hành vi vi phạm về lĩnh vực bảo vệ môi trường nói chung và BĐKH nói riêng; Thứ tư, quá trình lồng ghép các vấn đề về BĐKH vào chính sách, chương trình và kế hoạch phát triển các ngành kinh tế quốc dân vẫn còn hạn chế. 2. Thực tiễn triển khai các quy định của UNFCCC và KP Để tổ chức thực hiện các nghĩa vụ đã cam kết trong UNFCCC và KP, ngày 17/10/2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 35/2005/CT-TTG giao trách nhiệm cho các bộ, ngành trong việc triển khai thực hiện UNFCCC và KP tại Việt Nam. Với vai trò là cơ quan được Chính phủ giao chủ trì thực hiện UNFCCC và KP, sau khi xây dựng Chương trình mục tiêu quốc gia về ứng phó với BĐKH và nước biển dâng, Bộ tài nguyên và môi trường (viết tắt là Bộ TN&MT) đã thành lập Văn phòng BĐKH để điều phối các hoạt động của UNFCCC và KP. Cơ quan đầu mối UNFCCC và KP là Vụ hợp tác quốc tế (thuộc Bộ TN&MT). 62 a. Về xây dựng hệ thống quan trắc và theo dõi BĐKH Việt Nam đã chủ động trong việc xây dựng hệ thống các trạm quan trắc và theo dõi BĐKH ở cả 3 cấp trung ương, khu vực và địa phương. Theo báo cáo quốc gia lần thứ hai của Việt Nam cho UNFCCC năm 2010, đến nayViệt Nam đã xây dựng được 174 trạm khí tượng bề mặt, 248 trạm thủy văn, 17 trạm khí tượng hải văn và 393 điểm đo mưa độc lập. Các trạm khí tượng chuyên dụng của Việt Nam gồm 10 trạm khí tượng cao không, 6 trạm rađa thời tiết, 29 trạm khí tượng nông nghiệp, 21 trạm khí tượng thuỷ văn biển và 396 trạm đo mưa... Hệ thống thông tin liên lạc khí tượng thủy văn hiện naycủa Việt Nam bao gồm: mạng viễn thông toàn cầu GTS, mạng Internet và mạng thông tin nội địa. b. Tổ chức giám sát, nghiên cứu BĐKH Các hoạt động giám sát và nghiên cứu BĐKH ở Việt Nam đã được tiến hành với nhiều hoạt động khác nhau như: Chỉnh lí sơ bộ đặc trưng các số liệu quan trắc khí tượng của từng trạm, về từng yếu tố quan trắc theo các quy trình bắt buộc và lập thành các sổ khí tượng (SKT), bảng khí tượng (BKT); công bố các số liệu quan trắc khí tượng trên Tạp chí khí tượng thuỷ văn ra hàng tháng(12)... c. Tiến hành kiểm kêquốc gia KNK Kiểm kê KNK là một trong những hoạt động quan trọng trong công tác ứng phó với BĐKH. Đến nay, Việt Nam đã tiến hành kiểm kê quốc gia KNK cho các năm 1994, 1998 và năm 2000 đối với 5 lĩnh vực: Năng lượng; các quá trình công nghiệp; nông nghiệp; lâm nghiệp và chuyển đổi sử dụng đất (LULUCF); chất thải. Theo Báo cáo quốc gia lần thứ hai của Việt Nam cho t¹p chÝ luËt häc sè 11/2011 ... - tailieumienphi.vn