Xem mẫu
- LÃNH ĐẠO VÀ QUẢN LÝ
Gs. Đỗ quốc Sam
Những từ lãnh đạo, quản lý thường được nói đến hàng ngày, tuy nhiên ý nghĩa
và nội dung của những từ đó không phải ai cũng chú ý và nắm chắc. Trong giai đoạn
trước mắt, khi đẩy mạnh thực hiện chương trình Cải cách hành chính trong tình hình
mới, cần phân định rõ chức năng quản lý nhà nước của Chính phủ bên cạnh vai trò lãnh
đạo của đảng, vì vậy vấn đề tìm hiểu về lãnh đạo và quản lý đã trở thành vấn đề thời sự.
Mặt khác, chúng ta cũng không thể trì hoãn việc nghiên cứu về thể chế tổng thể Đảng
lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ để hoàn thiện thể chế chính trị chung,
làm nền tảng cho toàn bộ công cuộc cải cách và đổi mới toàn diện cả về kinh tế, văn
hóa, xã hội, song song với công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đang được khẩn
trương đẩy tới.
Bài viết này nhằm tìm hiểu những sự giống nhau và khác nhau giữa quản lý và
lãnh đạo( có phần nào liên quan đến vấn đề cầm quyền, chấp chính), nhất là về mặt
chức năng và tính chất để làm cơ sở tham khảo cho việc nghiên cứu những vấn đề quan
trọng hơn đã nói ở trên.
I.- THẾ NÀO LÀ LÃNH ĐẠO, THẾ NÀO LÀ QUẢN LÝ.
1.- Những nhà nghiên cứu lý thuyết về “lãnh đạo học” và quản lý học” cũng
chưa thống nhất được về một định nghĩa cho hai từ trên, song đều khẳng định, lãnh đạo
và quản lý là hai công việc khác nhau, thậm chí khác nhau rất cơ bản. Tập hợp nhiều ý
kiến phân tích lại, có thể nêu ra những điểm khác nhau như sau:
Từ điển Bách khoa Việt nam không có định nghĩa từ lãnh đạo, nhưng đối với
từ quản lý thì giải thích là “chức năng và hoạt động của hệ thống có tổ chức thuộc các
giới khác nhau, bảo đảm giữ gìn một cơ cấu ổn định nhất định, duy trì sự hoạt động tối
ưu và bảo đảm thực hiện những chương trình và mục tiêu của hệ thống đó.” Đại Bách
khoa toàn thư Trung quốc cũng không nêu ra một định nghĩa trực tiếp cho từ lãnh đạo,
mà chỉ giải thích lãnh đạo phản ánh khái niệm về quan hệ giữa khống chế và phục tùng
trong một quần thể.
- Từ điển Tiếng Việt ( Hoàng Phê chủ biên) giải thích đơn giản và dễ hiểu
hơn :”Lãnh đạo” là đề ra chủ trương và tổ chức động viên thực hiện, còn “Quản lý” là
tổ chức và điều khiển các hoạt động theo các yêu cầu nhất định. Từ điển Hán ngữ của
Trung quốc cũng cho những giải thích tương tự: Lãnh đạo là xoái lĩnh và dẫn đạo tiến
lên theo một hướng nhất định, còn Quản lý là tiến hành thuận lợi một loại việc được
giao trách nhiệm, bảo quản và xử lý, chăm sóc đồng thời có ràng buộc chặt chẽ.
Như vậy, có thể hiểu: Lãnh đạo là chỉ đường, vạch lối, nhìn xa trông rộng,
hướng tới mục tiêu cuối cùng, còn quản lý là tổ chức và điều khiển các hoạt động theo
các yêu cầu đó. Lãnh đạo là đề ra chủ trương, đường lối, nguyên lý, sách lược, còn quản
lý là tổ chức thực hiện. Lãnh đạo quan tâm đến những vấn đề chiến lược, những mục
tiêu lâu dài, còn quản lý chú trọng những yêu cầu có tính chiến thuật, mục tiêu cụ thể và
thường là ngắn hạn. Lãnh đạo có thể gắn với các khía cạnh trừu tượng của cuộc sống,
còn quản lý thường phải xử lý những vấn đề rất thực tế. Lãnh đạo thuộc lĩnh vực chính
trị, người lãnh đạo là nhà chính trị, còn quản lý thuộc lĩnh vực hành chính, người làm
quản lý là những “nhà hành chính”.
Lãnh đạo dùng biện pháp động viên, thuyết phục, gây ảnh hưởng dựa vào đạo
lý là chính, trái lại quản lý phải sử dụng các biện pháp tổ chức chặt chẽ, dựa vào ràng
buộc của pháp chế, thể chế. Lãnh đạo tác động đến ý thức của con người, còn quản lý
sử dụng con người như một nguồn lực, nguồn nhân lực bên cạnh nguồn tài lực và vật
lực. Lãnh đạo thuộc về phạm trù tư tưởng, lý luận và đạo đức, không có tính cưỡng chế,
còn quản lý lại thuộc phạm trù luật pháp, pháp quy, có ý nghĩa cưỡng chế rõ rệt.
Nội dung chức năng của công việc lãnh đạo và quản lý cũng khác nhau khá xa:
Lãnh đạo thường được hiểu là gồm có : xác định phương hướng, mục tiêu lâu
dài (cả trung hạn và dài hạn), lựa chọn chủ trương chiến lược, điều hòa phối hợp các
mối quan hệ và động viên, thuyết phục con người. Chức năng quản lý bao gồm các việc:
xây dựng kế hoạch ( bao gồm cả xác định mục tiêu cụ thể, chế định kế hoạch, quy định
tiêu chuẩn đánh giá và thể chế hóa), sắp xếp tổ chức ( bố trí tổ chức, phối hợp nhân sự,
phân công công việc v.v.), chỉ đạo , điều hành (hướng dẫn, động viên v.v.), kiểm soát
(bảo đảm hoàn thành mục tiêu, quản lý kết quả, sửa chữa sai sót nếu có).
Như vậy, có thể nói lãnh đạo giống như một nghệ thuật, chắc chắn cần có tài
năng; còn quản lý thiên về mặt kỹ thuật, đòi hỏi phải có kỹ năng, có thể thông qua học
- tập mà trở thành thành thạo. Trong những tình huống có nhiều biến động, thường cần có
bàn tay lãnh đạo để xử lý và ứng phó với những rủi ro có tính chiến lược. Còn trong
những thời kỳ ổn định, biến động ít hoặc nhỏ, các quy luật hoạt động vẫn giữ bình
thường thì lại cần những nhà quản lý để tạo ra những năng suất và hiệu quả cần thiết.
Khi công việc phức tạp, đụng chạm đến nhiều người tham gia, mục đích không thật rõ
ràng, nhiệm vụ khó khăn, nhân tố ảnh hưởng nhiều thì cần làm rõ mục tiêu, điều tiết các
mối quan hệ, động viên thuyết phục nên phải có bàn tay lãnh đạo. Còn với công việc
tương đối đơn giản thường ít người tham gia, mục tiêu rõ ràng, khó khăn ít, chỉ cần có
kế hoạch chu đáo, tổ chức chặt chẽ, nắm tình hình chắc là là có thể quản lý thành công
được. Lãnh đạo quan tâm đến hiệu quả toàn cục, còn quản lý thường chú ý đến hiệu
suất của mỗi công việc được giao (1), (2).
Còn có nhiều khía cạnh, ngoài chức năng và tính chất, có thể tiếp tục so sánh
những chỗ khác nhau giữa lãnh đạo và quản lý như về phạm vi và mức độ tác động,
trọng tâm trọng điểm, yếu tố cấu thành, đức tính cần có của nhà lãnh đạo và nhà quản lý
v.v. song điều đáng chú ý nhất là lãnh đạo liên quan đến mục tiêu dài hạn, đến những
nhiệm vụ, chủ trương chiến lược, đến việc động viên, thuyết phục con người, còn quản
lý thường gắn với kế hoạch cụ thể, tổ chức cụ thể, chỉ đạo cụ thể, nắm chặt tình huống
cụ thể. Tuy nhiên, lãnh đạo và quản lý cũng hoàn toàn không phải là hai khái niệm đối
lập, trái lại, giữa lãnh đạo và quản lý lại có nhiều chỗ tương đồng, gần như bổ sung cho
nhau, công việc quan trọng quốc gia hay chỉ của một doanh nghiệp cũng cần cả lãnh
đạo và quản lý.
2.- Những chỗ tương đồng giữa lãnh đạo và quản lý cũng quan trọng không
kém các phần khác biệt.
Lãnh đạo và quản lý đều phục vụ chung một mục đích cuối cùng, dù là của
một tổ chức kinh tế, văn hóa hay một địa hạt lãnh thổ, một quốc gia, mục tiêu dài hạn
hay ngắn hạn cũng đều là để đạt được mục đích cuối cùng mà thôi. Các nhiệm vụ kế
hoạch có đạt thì các chủ trương chiến lược mới có cơ thực hiện, sự chỉ đạo thường
xuyên có chặt chẽ, đúng quy phạm pháp luật, thì sự nghiệp mới hoàn thành, có hiệu suất
công việc thì cuối cùng mới có hiệu quả, Như vậy, lãnh đạo và quản lý chẳng qua chỉ là
hai góc độ của một công việc, một công vụ. Đương nhiên, lãnh đạo phải đi trước một
bước, biết nhìn xa trông rộng, vạch đường chỉ lối và nói chung, không thể có sai lầm
(đáng kể); lại phải biết theo dõi tiến trình quản lý bằng con mắt chiến lược và cuối cùng
- đánh giá kết quả chung, không chỉ của quá trình quản lý. Có người mô tả một cách nửa
nghiêm túc, nửa không rằng nhân tài lãnh đạo là con người có con mắt hơn người, có
khí phách quyết đoán, tinh thần mạo hiểm, dũng khí sát phạt và ma lực đặc biệt. Nhược
điểm của họ là không chú trọng đến chi tiết của quá trình và thiếu năng lực chuyên
nghiệp. Còn nhân tài quản lý là người có năng lực chuyên nghiệp về tổ chức, chắp nối,
thực thi, tổng hợp, không khuôn sáo, dám hy sinh (3).
Trong tiến trình thực hiện một đường lối hay một chủ trương quan trọng, hai
quá trình lãnh đạo và quản lý thường bổ sung cho nhau, đan xen nhau mà không cản trở
nhau. Tuy phải đợi kiểm tra hoàn thành mục tiêu cuối cùng thì hai quá trình mới gần
như cùng kết thúc, song quá trình lãnh đạo ( xác định mục tiêu, nhiệm vụ chiến lược, tổ
chức động viên v.v.) vẫn phải đi trước một bước và chiếm nhiều thời gian hơn về giai
đoạn đầu, còn quá trình quản lý (thể chế, kế hoạch, tổ chức, kiểm tra v.v.) chiếm nhiều
thời gian hơn ở giai đoạn sau. Nếu ta coi đơn giản tiến trình tiến hành một công việc lớn
nhỏ là bao gồm 3 khâu: ra quyết định, tổ chức thực hiện, kiểm tra, đánh giá kết quả thì
khâu ra quyết định chủ yếu thuộc thẩm quyền của người lãnh đạo, khâu thực hiện thuộc
trách nhiệm của người quản lý, còn khâu kiểm tra đánh giá thì thuộc cả hai chức năng,
mỗi chức năng thực hiện theo các tiêu chí riêng. Hoặc nếu đặt vấn đề đơn giản hơn nữa,
chỉ có hai khâu quyết sách và thực thi thì ranh giới giữa lãnh đạo và quản lý đã quá rõ
ràng.
Tuy nhiên, trong thực tế sự phân biệt giữa lãnh đạo và quàn lý không phải lúc
nào cũng rành rọt như vậy. Về lý thuyết, người ta phân biệt lãnh đạo và quản lý theo
nghĩa hẹp và nghĩa rộng, lãnh đạo theo nghĩa rộng bao gồm cả quản lý (nghĩa hẹp), và
trong khái niệm quản lý theo nghĩa rộng lại bao gồm cả lãnh đạo (nghĩa hẹp). Vì vậy,
nhiều người ở nhiều chỗ vẫn còn dùng lẫn lộn hai từ lãnh đạo và quản lý. Vả chăng, đối
với một quá trình dài thì lãnh đạo đi trước để ra quyết định, quản lý đi sau thực hiện,
song nếu tách quá trình quản lý thành nhiều khâu công việc cụ thể thì trong từng việc,
người quản lý vẫn phải lựa chọn và ra một số quyết định cụ thể để cấp quản lý dưới
thực hiện. Ngay trong công việc quản lý quốc gia về hành chính, kinh tế, văn hóa, xã
hội và chính trị, Chính phủ vẫn phải luôn luôn ra những quyết định, hoặc là để xử lý
một số vấn đề cụ thể, hoặc là để ban hành một số quy định có tính thể chế lâu dài, nghĩa
là thực hiện một số nhiệm vụ lãnh đạo. Vì vậy vẫn thường nghe nói Chính phủ lãnh đạo
ngành này, ngành kia, địa phương này, địa phương khác thực hiện nhiệm vụ này, nhiệm
- vụ nọ. Về phía Đảng lãnh đạo cũng vậy, có những công việc hiện nay chưa cải tiến
được, tổ chức lãnh đạo vẫn phải kiêm quản lý như công tác khoa học xã hội. Rõ ràng là
rất khó tách bạch giữa lãnh đạo và quản lý. Hình thức gọi là lãnh đạo trực tiếp, toàn
diện và tuyệt đối cũng là một cách hòa lẫn lãnh đạo và quản lý, không nhiều hơn, không
ít hơn (4) (5) (6).
3.- Ngoài hai khái niệm lãnh đạo và quản lý, còn một khái niệm thứ ba có liên
quan là cầm quyền (chấp chính), người nước ngoài gọi là “tại quyền”( in power). Đảng
ta là đảng cầm quyền, giành được chính quyền từ tay lực lượng xâm chiếm của nước
ngoài (Pháp, Nhật) bằng cuộc Cách mạng tháng tám và mặc nhiên nhận được sự ủng hộ
tuyệt đối của toàn dân để nắm quyền cai trị đất nước. Từ một đảng cách mạng chuyển
sang làm một đảng cầm quyền, chúng ta đã từng trải hơn một nửa thế kỷ kinh nghiệm,
song trong thời kỳ đổi mới cũng cần nhìn lại quá khứ để tự đổi mới, đáp ứng tốt nhất
cho yêu cầu của tương lai đất nước. Thực tế chỉ rõ, sau khi giành được chính quyền,
Đảng ta đã nỗ lực hết sức mình để giữ vững chính quyền trong thời kỳ trứng nước, lãnh
đạo tiến hành thắng lợi hai cuộc chiến tranh chống đế quốc không cân sức và hai cuộc
chiến tranh phức tạp với hai nước láng giềng, vẫn giữ được lòng tin gần như tuyệt đối
của nhân dân làm cho vị trí lãnh đạo của Đảng vẫn duy trì vững chắc, tính “chính đáng”
(legitimacy) của Đảng được củng cố ( Tính chính đáng ở đây được hiểu là được nhân
dân tín nhiệm, ủng hộ và thừa nhận Còn tính “hợp pháp”—legality—thì đã được ghi
vào Hiến pháp). Bước sang thời kỳ phát triển kinh tế thời bình, chúng ta đã không ngần
ngại lựa chọn con đường đổi mới và lại tranh thủ được sự ủng hộ của nhân dân toàn
quốc. Một lần nữa, vai trò chấp chính của.Đảng lại tiếp tục được củng cố. Tuy nhiên,
việc sớm đuổi kịp mức phát triển của thế giới và bảo đảm công bằng xã hội, phát triển
đồng đều đang là những thách thức không nhỏ đối với năng lực lãnh đạo và cầm quyền
của đảng ta, Đúng thực là trong vòng 30 năm hòa bình, chung ta đã vừa phát triển, vừa
đổi mới và đạt được những thành tích cực kỳ quan trọng làm thay đổi cả bộ mặt đất
nước. Nhưng vẫn có ý nghĩ cho rằng cũng trong vòng 30 năm, khoảng từ 1960-1990,
những nước gần ta như Nam Hàn, Sinhgapo đã từ một điểm xuất phát thấp chạy được
một chặng đường khá xa trên con đường công nghiệp hóa, hiện đại hóa mà vẫn kết hợp
được phát triển kinh tế với phát triển xã hội. Dĩ nhiên, chúng ta có lý do hậu chiến và
cấm vận để thanh minh, song qua một số năm nữa, khi dân trí ngày một nâng cao, chắc
- những lý lẽ khách quan đó không còn có thể dùng để viện dẫn nữa. Và chuyện đó ít
nhiều sẽ ảnh hưởng đến tính “chính đáng” của vai trò chấp chính.
Lãnh đạo, như trên đã nêu, là đề ra mục tiêu lâu dài và dẫn dắt toàn thể nhân
dân, toàn xã hội cùng phấn đấu để đạt được mục tiêu đó. Còn cầm quyền là một hình
thức lãnh đạo, nhưng đối tượng lãnh đạo giới hạn ở hoạt động chính quyền quốc gia, ở
công việc quản lý đất nước, nói cách khác là lãnh đạo công việc quản lý đất nước. Cầm
quyền cũng có tác động đến xã hội, đến nhân dân, nhưng là qua bộ máy Nhà nước.
Lãnh đạo là hoạt động chính trị, bao giờ cũng dựa vào sự thuyết phục, còn cầm quyền là
hoạt động pháp trị, thông qua bộ máy chính quyền dựa vào luật pháp và các thể chế; tuy
vậy, phương pháp tác động của lãnh đạo đối với chính quyền vẫn là vận động, giải thích
để cho ý chí của lãnh đạo biến thành quyết sách của Nhà nước. Quan hệ giữa cầm
quyền, lãnh đạo và quản lý chủ yếu thể hiện ở chỗ đó.
Cầm quyền là một hình thức lãnh đạo, không phải là quản lý,và lãnh đạo với
quản lý là hai việc không thể đồng nhất với nhau, cho nên không có vấn đề hòa nhập
với chính quyền theo “nhất nguyên chế” (vừa lãnh đạo, vừa quản lý), cũng không có
vấn đề làm thay chính quyền (trực tiếp quản lý), mà chức năng chủ yếu vẫn là dẫn dắt
chính quyền thực hiện những chính sách và chủ trương của Đảng tiến tới đạt được mục
tiêu chung cuối cùng đã đề ra. Đương nhiên, cơ quan chính quyền có nhiều việc cụ thể
hàng ngày mà tổ chức lãnh đạo có trách nhiệm phải nghiên cứu để, nếu cần thiết, thì chỉ
đạo giải quyết. Để hoàn thành nhiệm vụ chấp chính, tổ chức Đảng thường có nhiều cơ
cấu bộ máy. Ở mỗi cấp ra quyết định, có tổ chức cấp ủy làm nhiệm vụ lãnh đạo; lồng
trong bộ máy của Nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức sự nghiệp, các đoàn thể và tổ
chức dân sự, có các tổ chức Đảng đoàn, Ban cán sự, v.v. làm nhiệm vụ chỉ đạo trực tiếp
(hiện nay, các tổ chức này chưa phát huy hiệu quả cao vì nhiều lý do)..Ngoài ra, còn có
một kênh quan trọng là chọn cử những cán bộ có đạo đức và năng lực vào những vị trí
chủ chốt của bộ máy chính quyền để bảo đẩm các chủ trương, chính sách của cơ quan
lãnh đạo có đủ sức thuyết phục đối với cơ quan Nhà nước.
Tuy cũng là hình thức lãnh đạo, song cầm quyền (chấp chính) và lãnh đạo có
nhiều chỗ khác nhau: về phạm vi tác động, lãnh đạo tác động đến toàn xã hội, toàn thể
nhân dân, còn phạm vi ảnh hưởng trực tiếp của chấp chính lại là chính quyền, bộ máy
nhà nước. Về phương thức tác động, lãnh đạo sử dụng chủ yếu là phương pháp động
viên, thuyết phục, gây ảnh hưởng, còn cầm quyền dựa vào pháp luật và các thể chế, quy
- chế. Về hiệu lực, lãnh đạo giúp cho quần chúng nhân dân tự tổ chức và hoạt động, làm
cho ảnh hưởng của lãnh đạo lan tỏa ra toàn xã hội, còn cầm quyên thường thông qua
hoạt động của chính quyền tác động trực tiếp đến nhân dân, hiệu lực là trực tiếp (7) (8).
Như vậy, có thể nói cầm quyền tức là sự lãnh đạo đối với bộ máy chính quyền
Nhà nước và ở phần dưới có nói đến phương thức cầm quyền tức là nói về phương thức
lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước hay đối với Chính phủ. Chính phương thức lãnh
đạo náy ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của công cuộc cải cách hành chính và sự
đúng đắn của thể chế chính trị chung: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm
chủ.
II.- LÃNH ĐẠO VÀ QUẢN LÝ ĐỐI VỚI CÔNG CUỘC CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH.
Đến nay, có thể thống nhất ý kiến rằng cải cách hành chính không chỉ đơn
thuần là thay đổi về thủ tục hành chính trong các cơ quan Nhà nước hay trong văn
phòng của các cơ quan sự nghiệp, các tổ chức kinh tế hoặc tổ chức xã hội mà thực chất
đó là sự đổi mới phương thức quản lý nhà nước (quản lý nhà nước như ta thường hiểu
trước đây trong thời cơ chế kế hoạch hóa tập trung) hay đổi mới thể chế quản lý hành
chính nhà nước như cách nói chặt chẽ ngày nay; cũng có chỗ gọi đơn giản là cải cách
Chính phủ hay là cải cách quản lý công cộng. Liên quan đến vấn đề lãnh đạo và quản lý
trong cải cách hành chính có mấy vấn đề đáng quan tâm sau đây:
1- Cho đến nay, mặc dầu đã qua nhiêu đợt cải tiến trong công việc hành
chính , song quá trình ra quyết định thường vẫn bị kéo dài, hiệu quả chậm và không cao.
Nguyên nhân một phần quan trọng là do giữa lãnh đạo và quản lý còn có chỗ chồng
chéo, trùng lắp, làm thay hoặc phân công, phân cấp không rõ ràng gây nên. Một phần
khác là do một cơ chế phân công trong bộ máy Nhà nước tuy rành mạch nhưng không
khoa học, theo đó gần như bất cứ việc gì muốn quyết định cũng phải có sự thỏa thuận
của những ngành có liên quan, cấp dưới có khi cần thỏa thuận của cấp trên, cấp trên có
lúc cũng phải có sự thỏa thuận của cấp dưới. Chỉ cần một quyết định được coi là có ý
nghĩa quan trọng nào đó là thời gian xác định nhiệm vụ, xây dựng đề án, thông qua thỏa
thuận, xin ý kiến về quy hoạch chung, ý kiến về các nội dung của đề án, sửa chữa hoàn
chỉnh văn bản và thông qua lần cuối v.v. phải mất từ 1 đến 2 năm. Thời gian gọi là thể
- chế hóa, viết thành văn bản pháp quy dưới dạng luật, pháp lệnh hay nghị định cũng tiêu
tốn không dưới 6 tháng đến 1 năm; đến văn bản hướng dẫn của các ngành liên quan
cũng đòi hỏi không kém, nghĩa là cũng khoảng 6 tháng hay 1 năm. Như vậy, một chủ
trương hay chính sách, có thể đã có tên trong một nghị quyết của Đảng hay danh mục
nhiệm vụ công tác của Nhà nước, cũng cần có trên 2 năm để đưa vào thực hiện, còn
thời gian thực hiện kéo dài bao nhiêu lâu thì thường không xác định rõ, có thể có việc
không bao giờ kết thúc.
Thực ra, quá trình ra quyết định có thể tránh được các khâu chồng chéo, trùng
lắp bằng cách sắp xếp, thiết kế (lại) quy trình ra quyết định theo 2 nguyên tắc đã có: a)
Một công việc chỉ do một cơ quan, (và quy cho cùng chỉ do một người) chịu trách
nhiệm đầy đủ và có quyền quyết định cuối cùng; b) Ngành nào và cấp nào có khả năng
điều hành có hiệu quả nhất thì giao công việc cho ngành đó hoặc cấp đó ra quyết định
và chịu trách nhiệm đầy đủ về công việc đó. Như vậy sẽ không có việc nào mà hai cơ
quan cùng có quyền quyết định, kể cả phần việc lãnh đạo và quản lý: nếu là thuộc chức
năng lãnh đạo thì do cơ quan lãnh đạo chịu trách nhiệm, kể cả trước pháp luật; nếu là
thuộc chức năng quản lý thì chỉ một cơ quan quản lý chịu trách nhiệm, cơ quan lãnh đạo
chỉ cần chủ yếu là tiến hành hậu kiểm, xem xét kết quả của công việc đã thực hiện mà
không cần đi sâu vào chi tiết công việc thực hiện như thế nào.
Còn khâu mất nhiều thời gian vì “cơ chế thỏa thuận” là vì các văn bản pháp
luật của nước ta thường quy định mỗi bộ, mỗi ngành đều “ chịu trách nhiệm quản lý nhà
nước về toàn ngành trên toàn lãnh thổ”.Vì vậy, mỗi khi một văn bản của một ngành có
động chạm đến vấn đề thuế chẳng hạn phải có sự thỏa thuận (bằng văn bản) của ngành
Tài chính, có liên quan đến đầu tư phải có thỏa thuận của ngành Kế hoạch, v.v.,và theo
cách làm đó, các dự án đầu tư thường phải thông qua rất nhiều cửa vì đều liên quan đến
rất nhiều vấn đề thuộc nhiều bộ ngành khác nhau (từ xử lý chất thải đến phòng cháy,
chữa cháy v.v.) Để tránh bớt những rắc rối do ôm đồm hoặc đùn đẩy trách nhiệm này,
chỉ cần quy định chi tiết các điều kiện cụ thể về tính thuế (khuyến khích hay ưu đãi),
các phân ngành được đầu tư và không được đầu tư hoặc nên đầu tư hay không nên đầu
tư, các tiêu chí về môi trường và phòng cháy, chữa cháy v.v. để các ngành, các cấp khỏi
phải xin ý kiến các ngành hữu quan trước khi ra các văn bản và các ngành hữu quan sẽ
thực hiện hậu kiểm một cách chặt chẽ sau khi thực hiện. Những việc này đều trong
- thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, không cần đến sửa đổi văn bản luật pháp. Vấn
đề này cũng là một nội dung cải cách hành chính nên thực hiện sớm.
2.- Những thay đổi nêu trên, ngoài việc có thể giảm nhiều thời gian dùng cho
thủ tục hành chính và tránh được những tranh châp không cần thiết, còn có một tác
dụng rất quan trọng là trong mọi công việc hành chính đều có thể quy định một cách
không thể nhầm lẫn trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan, thậm chí từng người, đối với
mỗi công việc được phân giao, và đây là trách nhiệm trước pháp luật nhà nước. Sẽ giảm
bớt được các vụ việc có thành tích thì nhận về mình, còn thiếu sót thì đùn đẩy cho
người khác hoăc cho tập thể, hay có những cơ quan có quyền ra quyết định nhưng lại
không chịu trách nhiệm trực tiếp về chính quyết định đó. Và cũng sẽ tránh được những
trường hợp mà báo chí đã đăng tải về đồng chí bí thư huyện ủy này hay bí thư chi bộ
kia bị truy cứu trách nhiệm vì đã ký quyết định cấp đất tái định cư cho hộ này hay hộ
khác.Vấn để phân định rõ trách nhiệm và cân đôi giữa quyền hạn và trách nhiệm đã
được nhắc đến từ lâu, lần này nên được làm rõ để đổi mới triệt để.
Như vậy, việc phân định rành mạch trách nhiệm giữa cơ quan lãnh đạo và cơ
quan quản lý có ý nghĩa rất quan trọng đối với công việc cải cách hành chính. Dĩ nhiên,
sự phân công cụ thể giữa lãnh đạo và quản lý không phải là lúc nào cũng dễ thực hiện.
Trong thực tế sẽ có những công tác trong đó các phần trách nhiệm đan xen nhau;
thường là những vụ việc trong phạm vi hẹp, quy mô không lớn, lúc đó có thể giao cho
cơ quan quản lý chịu trách nhiệm cả việc ra quyết định và việc thực hiện và chịu trách
nhiệm cuối cùng về toàn bộ công việc. Còn đối với phần lớn các công việc nhà nước,
thường là công việc có tính chiến lược hoặc quy hoạch phải đi trước một bước, được
quyết định trên đại thể dưới hình thức một văn bản của cơ quan lãnh đạo, sau đó được
quy định cụ thể hơn thành chủ trương của Nhà nước bằng một văn bản có tính ràng
buộc pháp lý (thể chế hóa). Cuối cùng là văn bản của Chính phủ để thực thi những chủ
trương trên. Việc phân định trách nhiệm lúc mở đầu công việc và truy cứu trách nhiệm
khi kết thúc chắc chắn sẽ được thuận tiện hơn nếu việc phân công giữa chức năng lãnh
đạo và chức năng quản lý được thực hiện rõ ràng và rành mạch.
3.- Muốn cho sự phân công giữa chức năng lãnh đạo và chức năng quản lý
luôn luôn được rõ ràng và rành mạch, điều rất quan trọng là cần thể chế hóa càng tỉ mỉ
càng tốt mối quan hệ giữa lãnh đạo và quản lý ở cả cấp trung ương và các cấp địa
phương. Hình thức thể chế hóa có thể dưới dạng luật pháp, nghị quyết, kể cả thỏa ước
- giữa các cơ quan đứng đầu về lãnh đạo và quản lý. Công việc thể chế hóa này cần chú ý
đặc điểm thể chế chính trị của nước ta là bộ máy nhà nước gồm có Quốc hội (một Viện,
cơ quan quyền lực cao nhất) và Chính phủ (cơ quan hành chính cao nhất), trong đó
quan hệ lãnh đạo của Đảng cầm quyền đối với Quốc hội nên được coi là quan trọng
nhất, vì Quốc hội là nơi biến ý chí, đường lối, phương châm của Đảng thành chủ trương,
chính sách của Nhà nước dưới dạng luật pháp, nghị quyết của Quốc hội. Sự quan trọng
này không cần và không nên thể hiện bằng tỷ lệ cao tuyệt đối của số đảng viên làm đại
biểu Quốc hội, trái lại phương thức lãnh đạo nên dựa chính vào uy tín của Đảng, vào sự
tin tưởng của Đảng đối với người dân và đại biếu của họ được bầu chọn một cách dân
chủ.
Mặt khác, để bảo đảm hiệu quả của việc phân công trách nhiệm lãnh đạo và
quản lý, cần xây dựng một cơ chế kiểm tra và giám sát chặt chẽ và tốt nhất là một hệ
kiểm tra “tự động”, có nghĩa là, trong chuỗi các khâu công tác lãnh đạo và quản lý,
khâu sau có trách nhiệm kiểm tra lại kết quả của khâu trước, khâu trước có đạt yêu cầu
thì khâu sau mới tiếp tục tiến hành. Hiện nay ở nước ta chưa có tổ chức Tòa án hiến
pháp hoặc Hội đồng hiến pháp để phán xét sự đúng sai của các cơ quan quyền lực (kể
cả của các cơ quan lãnh đạo đối với các vấn đề của Nhà nước).
III.- LÃNH ĐẠO VÀ QUẢN LÝ VỚI THỂ CHẾ ĐẢNG LÃNG ĐẠO, NHÀ
NƯỚC QUẢN LÝ, NHÂN DÂN LÀM CHỦ
Thể chế chính trị tổng thể “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm
chủ” chứa đựng nhiều nội dung cần phải để nhiều thời gian nghiên cứu, làm rõ và có
biện pháp thực hiện cho hiệu quả tốt nhất, ở đây chỉ xin nói đến một số vấn đề liên quan
ít nhiều đến lãnh đạo và quản lý, cũng là để nêu lên một vài hướng nghiên cứu.
1.- Quan trọng trước hết là mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và Nhân dân,
vị trí tương đối của mỗi chủ thể đó đối với hai chủ thể kia và trong mối quan hệ chung.
Dễ dàng nhận thấy nhân dân là tập hợp những con người trong một quốc gia, mà mục
tiêu sinh tồn và phát triển được ủy thác cho Nhà nước cáng đáng. Nhà nước là tổ chức
bộ máy do nhân dân chọn cử ra để quản lý đất nước và Đảng là bộ phận ưu tú trong giai
cấp công nhân, một bộ phận trong nhân dân, được nhân dân thừa nhận là lực lượng lãnh
- đạo. Phải có xã hội (nhân dân) rồi mới có quốc gia, sau đó mới có chính đảng. Vì vậy,
nhân dân phải là chủ thể có vị trí quan trọng nhất.
Đứng trên góc độ quyền lực mà nói, thì nhân dân mới là chủ thể có toàn bộ
quyền lực. Hiến pháp cũng ghi rõ, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Quyền quản lý
của Nhà nước chỉ là quyền ủy thác của nhân dân và quyền lãnh đạo của đảng cũng là
một phần trong quyền quản lý (quản lý hiểu theo nghĩa rộng) mà nhân dân thừa nhận.
Khẩu hiệu “nhân dân làm chủ” tức là thực hiện quyền lực của nhân dân trong
việc điều hành, quản lý đất nước và xã hội. Trong thực tế, vấn đề thể chế hóa quyền làm
chủ của nhân dân còn là công việc mới mẻ, ở nước ta, ngoài việc ban hành quy chế dân
chủ ở cơ sở và phân biệt dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp ra, chưa có biện pháp
thực hiện gì mới hơn.
Trong mối quan hệ giữa ba chủ thể, Đảng, Nhà nước và Nhân dân, cũng như
giữa ba chức năng, lãnh đạo, quản lý và làm chủ, dễ dàng nhận thấy vai trò làm chủ của
nhân dân giữ vị trí tiền đề cho cả ba chức năng, vì không có nhân dân làm chủ thì sự
lãnh đạo và quản lý cũng không còn thuộc về chủ nghĩa xã hội nữa. Nhà nước quản lý
giữ vai trò làm phương tiện hay điều kiện để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân
trong công việc quản lý quốc gia và xã hội. Còn sự lãnh đạo của Đảng giữ vị trí then
chốt trong việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân và dẫn dắt chính quyền nhà nước
quản lý đất nước. Điều quan trọng ở đây là bước vào giai đoạn mới, nhịp độ công
nghiệp hóa và xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ngày càng
khẩn trương, đồng thời trình độ dân sinh và dân trí cũng ngày càng cao thì yêu cầu nâng
cao chất lượng của lãnh đạo và quản lý sẽ ngày càng cấp thiết và bức súc. Sự đổi mới
này trước sau cũng phải thực hiện, song nếu chủ động làm trước thì có lợi hơn nhiều so
với bị động đi sau.
2.- Từ khi Cách mạng thành công đến nay, có thể nói mối quan hệ giữa lãnh
đạo-quản lý-làm chủ hay giữa Đảng, Nhà nước, Nhân dân về cơ bản là tốt đẹp, trách
nhiệm quản lý của tổ chức Nhà nước thực hiện có hiệu quả, vai trò, vị trí lãnh đạo của
Đảng đối với nhân dân, xã hội và Nhà nước được thừa nhận và củng cố. Tuy nhiên,
đứng trước giai đoạn phát triển mới, có nhu cầu thực sự nâng cao mối quan hệ đó lên
một bước mới, làm cơ sở vững chắc cho sự nghiệp đổi mới và phát triển.
- Trong mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước, Đảng thực hiện sự lãnh đạo về
chính trị, nhưng không vì thế mà có thể đứng trên Nhà nước hay trên luật pháp nhà
nước, không chịu sự ràng buộc của luật pháp; cũng không thể hòa vào trong nhà nước,
quốc gia hóa, hành chính hóa, làm thay hay hoạt động trùng lặp, vì như phần trên đã nói,
chức năng của Đảng và Nhà nước hoàn toàn khác nhau, không thể nhầm lẫn.
Trong mối quan hệ giữa Đảng và nhân dân, Đảng thực hiện sự lãnh đạo, dựa
vào đường lối, phương châm, chính sách để động viên, thuyết phục và tổ chức nhân dân
thực hiện, Đảng là một bộ phận tiên tiến trong nhân dân, nằm trong nhân dân, giúp nhân
dân thực hiện quyền làm chủ; không thể đứng ngoài nhân dân, càng không thể đứng
trên nhân dân để chỉ thị, ra lệnh. Đồng thời, Đảng phải luôn luôn tranh thủ nắm bắt ý
nguyện và những xét đoán của nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng và đảng viên.
Trong mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân, nhà nước là một phần của xã
hội (nhân dân) được tách ra và vô hình chung nằm trong phần trên của xã hội. Bộ máy
nhà nước được sự ủy thác của nhân dân, thay mặt nhân dân để quản lý xã hội, quan hệ
với nhân dân là giữa “công bộc” và “chủ nhân”, song trong thực tế, nhà nước thường
quen đứng trên nhân dân và đảo ngược vai trò “chủ-tớ”, đây là tình trạng cần thay đổi.
3.- Sự nghiệp đổi mới lãnh đạo và quản lý đặt ra nhiều việc phải làm. Riêng với
đòi hỏi nâng cao chất lượng của hệ thống lãnh đạo – quản lý – làm chủ có thể nêu ra
một số hướng sau:
Về ngắn hạn, có thể có mấy vấn đề lớn là:
a) Cải thiện mối quan hệ giữa Đảng với nhân dân: Đảng là lực lượng nòng cốt
trong nhân dân, phải đứng trong hầng ngũ nhân dân, không thể đứng bên trên để quyết
định mọi việc, (quyền lãnh đạo của Đảng không thể cao hơn quyền làm chủ của người
dân), trái lại, Đảng vừa bảo vệ và đề cao quyền lợi của nhân dân, vừa động viên thuyết
phục, giúp nhân dân làm chủ vận mệnh của đất nước và của bản thân mình, luôn luôn
tạo ra sự đồng tình và ủng hộ cao của nhân dân đối với đường lối, chính sách của Đảng,
Đó là bảo đảm cho tính “chính đáng” của sự lãnh đạo của Đảng.
b) Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và Chính phủ:
Như trên đã nói, đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và Chính
phủ, nói gọn là đối với chính quyền, thực chất cũng là đổi mới phương thức cầm quyền
của Đảng. Điều cơ bản ở đây là cần phân định rõ phạm vi chức năng giữa lãnh đạo và
- quản lý, quy định cụ thể quyền hạn và trách nhiệm, tổ chức Đảng không làm thay công
tác chính quyền, cơ quan chính quyền không ỷ lại vào tổ chức Đảng, cả hai bên không
làm việc trùng lắp và chồng chéo lên nhau đồng thời đề cao trách nhiệm đối với Đảng,
Nhà nước và pháp luật.
Trong mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước, khâu trọng yếu là quan hệ với
Quốc hội, là nơi biến ý chí của lãnh đạo thành luật pháp nhà nước.Tuy nhiên, cũng
không nên vì sự quan trọng mà lại để cho một số chủ trương, thậm chí dự án phát triển,
phải qua hai lần quyết định, trong đó có một lần trở thành hình thức. Nên chăng, trong
các chủ trương hay dự án cần luật hóa đó, nên tách ra thành hai phần, phần chủ trương
chính trị phải thông qua lãnh đạo của Đảng, còn phần chuyên môn, hành chính, nhà
nước để cho Quốc hội hoàn toàn quyết định, Như vậy cũng phù hợp hơn với ý tưởng
toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân mà Quốc hội là đại diện hợp pháp.
c) Nâng cao trách nhiệm của Chính quyền nhà nước đối với nhân dân và xã
hội: Chính quyền nhà nước là từ nhân dân mà ra, được sự ủy thác của nhân dân để quản
lý xã hội và quốc gia. Điều quan trọng hiện nay là một mặt, Nhà nước cần có cơ chế tốt
để luôn luôn phản ánh được chính xác và kịp thời ý nguyện của nhân dân và giải quyết
một cách nhanh chóng nhất, mặt khác, cần tạo mọi khả năng để người dân có thể tham
dự càng nhiều càng tốt vào các công việc quản lý đất nước, qua các hoạt động của các
tổ chức dân cử và các tổ chức xã hội, đoàn thể nhân dân.
d) Thể chế tổng thể Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ cần
có một cơ chế kiểm tra, giám sát: Sự phân định chức năng và phân vị giữa các chủ thể
là rõ ràng, song nếu không có một cơ chế giám sát chặt chẽ giữa các chức năng và sự
kiển tra sát sao trong nội bộ các chủ thể thì không tránh khỏi những hiện tượng việt vị,
lấn sân v.v, nhất là giữa lãnh đạo và quản lý, trong khi đó sự giám sát của nhân dân đối
với cả hoạt động của Đảng và Nhà nước là căn bản nhất, đồng thời cũng là không thể
thiếu với vai trò của người làm chủ.
Nhìn về lâu dài, có mấy định hướng có tính chiến lược sau:
a) Định hướng dân chủ hóa đã được ghi trong mục tiêu phấn đấu dài hạn, là
“dân giầu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Dân chủ vừa là ước
nguyện của nhân loại, vừa là phương thức quản lý và lãnh đạo bảo đảm cho ổn định, an
ninh và phát triển của các quốc gia. Đối với một số nước như nước ta, hàng ngàn năm
- đã sống trong chế độ phong kiến và thuộc địa chuyên chế, thời gian sau Cách mạng làm
quen với khái niệm dân chủ còn ngắn, lại bị hạn chế bởi tình thế chiến tranh liên tiếp, vì
vậy vấn đề xây dựng dân chủ hóa đòi hỏi phải có các bước đi thích hợp, song thời gian
trước mắt, nếu không sớm phát huy và mở rộng dân chủ thì sẽ giảm rất nhiều động lực
phát triển đất nước, cả về nguồn nhân lực và về sự ủng hộ tinh thần cho đường lối phát
triển và đổi mới. Trình độ dân trí được nâng cao với một tốc độ khá nhanh hiện nay
cũng là bảo đảm tốt cho xu hướng đẩy nhanh nhịp độ dân chủ hóa. Thực ra, cũng khó
tưởng tượng được một nước công nghiệp hóa, hiện đại hóa năm 2020 mà đến năm đó
nền dân chủ của nước ta chưa vượt qua các nước vẫn tự nhận là dân chủ ở gần với nước
ta.
Dân chủ gắn liền với tự do, tự do ngôn luận, tự do cư trú v.v. và cũng gắn
liền với bình đẳng, bình đẳng về cơ hội. Tự do không thể tuyệt đối, tự do cá nhân không
thể xâm phạm đến tự do của người khác, tự do của cộng đồng; song xã hội càng tiến bộ
thì tự do lại càng được mở rộng mà vẫn không thiệt hại đến tự do của người khác. Dân
chủ mà chúng ta theo đuổi là dân chủ chân chính, bảo đảm ý nguyện của nhân dân được
thực hiện trong quyết sách của Nhà nước, không phải là dân chủ hình thức, tuy có lá
phiếu bầu nhưng phụ thuộc vào của cải hay quyền lực, mà quyền dân chủ phải thực sự
bình đẳng.
b) Định hướng pháp trị hóa hay pháp chế hóa là xu hướng xây dựng Nhà
nước pháp quyền, trong đó các chủ thể Đảng, Nhà nước, Nhân dân đều hoạt động trong
phạm vi cho phép của Hiến pháp và pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Muốn vậy, trước hết cần thể chế hóa (cả về chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ, về cơ cấu
tổ chức và về cơ chế vận hành) vai trò của mỗi chủ thể trong hệ thống cũng như các mối
quan hệ giữa các chủ thể đó. Đồng thời, cần xây dựng cơ chế và cơ cấu giám sát lẫn
nhau giữa ba chủ thể, nhất là giám sát của nhân dân đối với hoạt động của Đảng và Nhà
nước. Trong nội bộ mỗi chủ thể lại có cơ chế và cơ cấu kiểm tra riêng, đặc biệt là trong
nội bộ chính quyền Nhà nước là nơi nắm quyền quản lý quốc gia và xã hội, dễ nảy sinh
các biểu hiện lạm quyền, vượt quyền và tiêu cực khác. Chúng ta không chủ trương tam
quyền phân lập, không có Quốc hội hai Viện, cũng không có Hội đồng Hiến pháp hay
Tòa án Hiến pháp, cũng nên nghiên cứu cơ chế và cơ cấu tổ chức sao cho các cơ quan
trong bộ máy Nhà nước có thể tự kiểm tra, giám sát lẫn nhau, bảo đảm quyền lực được
- thực thi theo đúng pháp luật, có vậy thì các hoạt động của bộ máy mới thực sự an toàn
và người dân mới thực sự an tâm trong đời sống xã hội.
Trên đây là một số vấn đề về lĩnh vực lãnh đạo và quản lý có liên quan trực
tiếp đến công tác cải cách hành chính đang tiến hành và đến thể chế tổng thể cần được
nghiên cứu thấu đáo để làm nền tảng cho toàn bộ sự nghiệp cải cách và đổi mới cửa đất
nước trong giai đoạn phát triển mới. Những ý kiến phân tích còn nông cạn, mong sẽ có
dịp nghiên cứu đi sâu hơn.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1.- The difference between management and leadership.
( www.see.ed.uk )
2.- Không nên lẫn lộn lãnh đạo và quản lý.
( chinahrd.net ) 2006.
3.- Tạ Văn. Bàn về vai trò người lãnh đạo và người quản lý.
( tech.sina.com.cn ) 2001.
4.- Lãnh đạo và quản lý có đối lập nhau?
( ìnfochina.alibaba.com ) 2006.
5.- Leadership and management.
( www.references.be )
6.- Tài đường Triết. Phân tích sự khác nhau và giống nhau giữa lãnh đạo và
quản lý. ( guxiang.com ) 2003.
7.- Trương chính Đức. Bàn về chấp chính khoa học, dân chủ và theo luật.
Trung tâm tư liệu Đại học nhân dân Trung quốc, 2007.
- 8.- Lý trung Kiệt. Tăng cường xây dựng năng lực cầm quyền .
Viện Khoa học Trung quốc ( www.cas.cn ) 2006.
Hà nội, tháng 4 năm 2007
nguon tai.lieu . vn
