Xem mẫu
- Chương 1
KHÁI QUÁT VỀ KHOA HỌC CHÍNH SÁCH
I. CHÍNH SÁCH CÔNG LÀ GÌ?
Định nghĩa về chính sách công có lẽ là một trong những v ấn đ ề gây nhi ều
tranh cãi nhất của khoa học xã hội. Nhìn chung, các đ ịnh nghĩa có th ể t ạm
chia thành hai nhóm chính sau đây:
1. Nhóm định nghĩa chính sách công với tư cách như là sản phẩm có
mục đích của Nhà nước. Thomas Dye quan niệm đặc trưng hoá chính sách
công là “tất cả những gì Nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” 1. B. Guy
Peters lại có một định nghĩa cụ thể hơn: “Chính sách công là toàn b ộ các ho ạt
động của Nhà nước một cách trực tiếp hay gián tiếp, đ ều có ảnh h ưởng đ ến
cuộc sống của mọi công dân”2. James Anderson đưa ra một định nghĩa chung
hơn cho khái niệm chính sách, trong đó chính sách công ch ỉ là m ột nội hàm:
“chính sách là một quá trình hành động có mục đích được theo đuổi bởi một
hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm”3.
2. Nhóm định nghĩa chính sách công với tư cách là một tập hợp các
bước giải quyết các vấn đề công cộng. Hohn Dewey có lẽ là người đầu tiên
đưa ra kiểu định nghĩa này. Dewey phân chia quá trình hoạch định chính sách
công thành năm giai đoạn: cảm nhận tình huống có v ấn đ ề, xác đ ịnh v ấn đ ề,
hình thành các giải pháp, xem xét các khía cạnh của các gi ải pháp và l ựa ch ọn
một giải pháp rồi thực hiện”(4). Sau đó, Harold Lasswell mô tả4 quá trình chính
sách như là một quá trình ra quyết định có tính sáng tạo bao gồm các b ước
tranh luận, đưa ra các giải pháp, lựa chọn, áp dụng - th ực thi và k ết thúc 5.
Cũng có một số tác giả khác đưa ra các định nghĩa về chính sách công theo
1
Thomas Dye: Tìm hiểu về chính sách công. Prentice Hall, xuất bản lần thứ 5, 1984, tr.1.
2
B.Guy Peters: Chính sách công ở Mỹ, Chatham House, xuất bản lần thứ 2, 1990, tr.6.
3
James Anderson: Hoạch định chính sách công, Houghton Mifflin, 1990, tr.5
4
Xem: J. Dewey: Chúng ta tư duy như thế nào, tập VI, tr.177-356, đăng trong John, Dewey: Những công trình
còn dang dở, do J.B. Boydston biên soạn, Southern Hlinois University Press, xuất bản 1910 và tái bản 1978.
5
Xem: H. Lasswell: Khái quát về khoa học chinh sách. American Elsevier, 1971.
1
- quan điểm của lý thuyết hệ thống, trong đó nổi bật là định nghĩa c ủa Garry
Brewer và Peter de Leon: Chính sách công là những quyết định quan trọng
nhất của xã hội, là những hành động có tính chức năng dựa trên sự đồng
thuận hoặc phê chuẩn của toàn hệ thống6. Theo hai tác giả này thì quá trình
hoạch định chính sách gồm sáu giai đoạn: khởi xướng, tranh luận, lựa ch ọn,
thực thi, đánh giá và kết thúc. Cuối cùng, Deborah Stone lại đưa ra một định
nghĩa có tính phê phán đối tất cả với các định nghĩa trên: “Các định nghĩa v ề
chính sách công không bao hàm được cái mà tôi cho là b ản ch ất c ủa quá trình
hoạch định chính sách trong các môi trường chính trị: đó chính là các cu ộc đ ấu
tranh tư tưởng… hoạch định chính sách là một cuộc đấu tranh không ngừng
trong việc đưa ra các chuẩn mực cho việc phân loại, giới h ạn và xác đ ịnh các
giá trị định hướng hành vi của con người”7.
Mặc dù có sự khác biệt đáng kể, nhưng các định nghĩa trên đ ều có m ột
xu hướng chung là muốn thâu tóm khái niệm chính sách công trong tính tổng
thể của nó - tức là tổng thể của các mối quan hệ nhân quả chồng chéo vượt
ra ngoài mọi sự phân tích từng chủ thể cá nhân. Chính sách công là một vấn
đề mang bản chất xã hội - Nhà nước. Nói đến chính sách công là nói đ ến sáu
vấn đề quan trọng sau đây;
- Chính sách công là sản phẩm một quá trình thực thi quyền lực chính
trị
- Quá trình hoạch định chính sách chủ yếu được diễn ra trong bộ máy
Nhà nước.
- Quá trình hoạch định chính sách bao hàm sự trao đổi thông tin và các
nguồn lực, thảo luận, thương thuyết giữa và trong các thể chế Nhà nước.
- Quá trình hoạch định chính sách cũng bao hàm s ự tương tác v ới các tổ
chức bên ngoài Nhà nước. Nội dung, sự khăng khít và thời gian của những
tương tác này cũng là những chủ đề quan trọng của việc nghiên cứu chính
sách công.
6
Xem: G. Brewer và P.de Leon: Những nền tảng của phân tích chính sách, Dorsey Press, 1983, tr.9, 17-21.
7
D.Stone: Những nan giải của chính sách và lý lẽ chính trị, Scott, Foresman and Company, 1988, tr.70.
2
- - Mục đích căn bản của chính sách công là h ướng tới việc làm tăng khả
năng có thể xảy ra của một hiện thực xã hội đáng khao khát.
- Các thể chế Nhà nước có quyền và trách nhiệm đối với các vấn đ ề
công cộng thường chính thống hoá các hoạt động của h ọ b ằng cách tuyên b ố
rằng, những chính sách của họ là vì lợi ích chung chứ không thiên vị một
nhóm, một khu vực, hoặc một cá nhân nào.
II. KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG.
Sau 27 năm bị cầm tù và sau một cuộc vận động tranh c ử đ ầy h ỗn lo ạn
và không chắc chắn, năm 1994, Nelson Mandela đã được bầu làm Tổng th ống
Nam Phi. Để có được giờ phút lịch sử đầy kịch tính này, Nam Phi đã ph ải tr ải
qua một quá trình đấu tranh lâu dài nhằm xoá bỏ h ệ th ống ba ngh ị vi ện mang
tính phân biệt chủng tộc sâu sắc và thay vào đó là nghị vi ện duy nh ất cho m ọi
người Nam Phi. Câu hỏi đặt ra là quá trình hoạch định chính sách (sửa đổi
Hiến pháp) đã xảy ra như thế nào để cho phép Nam Phi thực hiện được sự
dân chủ hoá đời sống chính trị?
Năm 1981, Francois Mitterand - một người dân chủ xã hội đã trúng cử
Tổng thống Pháp, chấm dứt 23 năm thống trị của đảng Bảo thủ De Gaule,
Mitterand và những người ủng hộ ông ta đã th ực hiện hàng loạt các chính
sách cải cách cấp tiến như: mở rộng hệ thống dịch vụ xã hội, quốc hữu hoá
hầu hết các ngành công nghiệp chủ chốt, phân chia lại thu nhập và c ủa c ải t ừ
một số ít người giàu cho đa số người nghèo. Các chính sách này đã đ ược th ực
hiện liên tục trong hai năm liền. Tuy nhiên, đến năm 1983, Chính ph ủ c ủa
Mitterand đã buộc phải thay đổi căn bản đường lối chính trị, vì các chính sách
nói trên không thực hiện được. Câu hỏi đặt ra là: dựa trên những cơ sở nào
mà Chính phủ Mitterand đưa ra các chính sách cải cách nói trên? Và tại sao
họ phải thay đổi?
Năm 1982, Miguel de la Madrid trúng cử Tổng thống Mexico và thi hành một
đường lối kinh tế gọi là điều chính lại cấu trúc nền kinh tế nhằm cứu thoát
3
- Mexico ra khỏi tình trạng trì trệ và nợ nần. Kết quả của vi ệc th ực hi ện chính
sách này có hai mặt: Một mặt, do nền kinh tế phục hồi khá nhanh, thu hút
nhiều lao động, cung cấp dịch vụ và hàng hoá dồi dào, chất lượng cao. Mặt
khác, do khoảng cách giàu - nghèo ngày càng tăng, tham nhũng lan tràn, nợ nần
ngày càng trầm trọng. Tất cả trở thành một vấn đề chính trị không th ể không
giải quyết. Câu hỏi đặt ra là: Chính sách điều chỉnh lại cấu trúc nền kinh tế
của Mexico là đúng hay sai? Dựa trên cơ sở nào mà chúng ta có th ể đánh giá
được sự thành công hay thất bại của một chính sách?
Ở Mỹ, năm 1970 có 1% số người giàu nhất kiểm soát 25% tài sản
Quốc gia. Năm 1989, con số này là 40%. Trong cùng thời kỳ này, hàng loạt các
chương trình phúc lợi và an sinh xã hội bị cắt giảm đáng kể. Câu hỏi đặt ra là:
Các chính sách (đặc biệt là thuế, đầu tư và an sinh xã hội) đã tác đ ộng t ổng
hợp như thế nào để đưa đến tình trạng nói trên? Hậu quả của các chính sách
đó (phân hoá giàu - nghèo) có ảnh hưởng như thế nào đối với h ệ thống chính
trị cầm quyền?
Trên đây là những vấn đề cơ bản thu hút sự chú ý đặc biệt của tất cả
những ai quan tâm đến lĩnh vực chính sách công. Khoa học chính sách ra đời
từ nhu cầu (thực tiễn cũng như lý luận) phải cung cấp được một h ệ tri th ức
giúp con người có thể hiểu, trả lời và giải quyết có hiệu quả các v ấn đ ề nói
trên. Theo ý nghĩa này, khoa học chính sách có bốn đ ặc tr ưng c ơ b ản: a) quan
tâm đến mô hình tổng thể của hệ thống chính trị và quá trình thực hi ện ch ức
năng căn bản của nó là hoạch định chính sách: b) có thể nói rằng: hậu quả
của những hoạt động Nhà nước là một vấn đề rất quan trong: c) hướng tới
việc sản sinh ra một hệ thống tri thức (cả cấp độ lý thuyết lẫn cấp độ kinh
nghiệm) có khả năng được ứng dụng trực tiếp trong quá trình ho ạch đ ịnh
chính sách: d) có thể khẳng định rằng, các hệ thống chính trị, như chúng đang
tồn tại là có vấn đề.
Bốn đặc trưng trên thường là những chủ đề gây tranh luận, th ậm chí là xung
đột giữa các học giả quan tâm đến vấn đề chính sách công. Tuy nhiên, chính
4
- những cuộc tranh luận này lại tạo nên nội dung và cấu trúc c ủa cái đ ược g ọi
là khoa học chính sách. Sau đây, chúng ta hãy lần lượt kh ảo sát từng đặc
trưng để có được một bức tranh khái quát về khoa học chính sách.
1. Nắm bắt cái toàn thể
Nhìn chung, chúng ta phải cố gắng nắm bắt và mô hình hoá cái toàn thể
là một đặc trưng chung của các ngành khoa học xã hội, trong đó có khoa h ọc
chính sách. Khoa học chính sách luôn hướng tới việc phát triển (một hoặc
nhiều) lý thuyết về toàn bộ các quá trình hoạt động của Nhà nước xoay
quanh chức năng căn bản là hoạch định chính sách. Xu hướng này chia làm
hai nhánh nhỏ. một nhóm chuyên tìm kiếm các lý thuyết về bản thân quá trình
hoạch định chính sách; nhóm kia chuyên tìm kiếm các mẫu hình học về các
vấn đề công cộng để từ đó phân loại chính sách và các ho ạt động t ương ứng
của Nhà nước.
- Xu hướng thứ nhất, được thể hiện qua các công trình nghiên cứu
nhằm tìm hiểu chu trình chính sách như một hệ thống hoàn ch ỉnh. Xét v ề m ặt
phương pháp luận, các công trình này đều dựa vào các cách tiếp cận truy ền
thống của khoa học chính trị - cái thường bị coi là thiếu tính mềm dẻo, năng
động để có thể nắm bắt được các hoạt động của Nhà nước. Về m ặt nội
dung, các công trình nghiên cứu có giá trị lại là công trình ch ỉ chú trọng đến
một giai đoạn nhất định nào đó của chu trình chính sách (đ ặt ch ương trình
nghị sự, ra quyết định, thực thi, đánh giá và kết thúc).
Giai đoạn một (đặt chương trình nghị sự) được nghiên cứu khá công
phu bởi John Kingdon với tác phẩm Các chương trình nghị sự, những sự lựa
chọn và chính sách công (1984) và B.J. Nelson với tác phẩm Về vấn đề lạm
dụng trẻ em (1984).
Giai đoạn hai (ra quyết định) được rất nhiều các tác giả chú ý vì m ột lý
do đơn giản là trong thực tế, việc quyết định chính sách chịu ảnh hưởng rất
nhiều bởi nhân cách cá nhân (tư tưởng, tình cảm, trí tuệ, bản lĩnh) c ủa ng ười
lãnh đạo có thẩm quyền. Nổi bật trong lĩnh vực nghiên cứu này là các tác gi ả
5
- sau: R.E.Neustadt với tác phẩm Quyền lực Tổng thống (1960), G.Allison với
Bản chất của việc ra quyết định chính sách (1871), A.George với Quyết định
chính sách đối ngoại của Tổng thống: Khả năng sử dụng thông tin và lời
khuyên (1980). Ngược lại, cũng có một nhóm tác giả nghiên cứu ảnh hưởng
của thể chế đối với việc ra quyết định chính sách. Nổi bật trong nhóm này là:
M.Thompson với bài luận Vấn đề năng lượng và môi trường: Một quan niệm
văn hoá cho sự phân tích và thiết kế chính sách năng lượng 8, P.Peterson với
Chính trị của các chương trình cải cách giáo dục (1985) và P.Light với Một
sứ mệnh đầy tính nghệ thuật: Chính trị của việc cải cách các chương trình
an sinh xã hội (1985).
Giai đoạn ba (thực thi chính sách) gây được sự chú trọng không kém
của các học giả vì các lý do: Thứ nhất, việc thực thi chính sách cũng quan
trọng không khác gì việc ra quyết định chính sách; Thứ hai, một quyết định
chính sách có thể bị biến dạng, thậm chí còn sai lệch h ẳn với ý t ưởng ban
đầu thông qua việc thừa hành của bộ máy hành pháp; Thứ ba, một Nhà nước
có cơ cấu gọn nhẹ sẽ có khả năng hơn trong việc tạo ra sự nhất quán giữa
việc ra quyết định và việc thực thi quyết định. Các công trình nghiên cứu có
giá trị về các vấn đề trên là: Thực thi chính sách (1973) của J.L.Pressman và
A.Wildavsky, Thừa hành chính sách ở cấp cơ sở (1982) của M.Lipsky, Tư
nhân hoá (1987) của E.S.Savas và Các tổ chức chính trị (1989) của
J.Q.Wilson.
Giai đoạn thứ tư (đánh giá chính sách) là một ch ủ đề đặc bi ệt khó khăn
vì hai lý do cơ bản: Một là, việc thực thi chính sách luôn là một quá trình biến
động theo những điều kiện cụ thể trong thực tế, nên khó có thể có một căn
cứ nhất quán để đánh giá. Hai là, bản thân các mục tiêu ban đầu được đặt ra
cho chính sách nhiều khi là thiếu rõ rệt, phân minh, cụ th ể và hiếm khi đ ạt
được sự đồng thuận hoàn toàn từ các bên tham gia; vì thế, cơ s ở cho vi ệc
đánh giá chính sách là mơ hồ. Trước những khó khăn trên, các h ọc gi ả c ố
gắng tập trung vào việc xây dựng một hệ thống phương pháp luận, các tiêu
8
Đăng trên tạp chí Khoa học chính sách, số 17, 1984, tr.321-329
6
- chí và kỹ thuật tương ứng để có thể đánh giá chính sách một cách t ương đ ối
nhất quán, khách quan. Những công trình nghiên cứu này là sự kết h ợp giữa
khoa học chính sách và xã hội học. Đi tiên phong và có ảnh h ưởng lớn trong
lĩnh vực này là: C.Weiss với công trình Các phương pháp đánh giá hiệu quả
các chương trình chính sách (1972), T.Cook với Phân tích đa tầng cho việc
diễn giải (1980), và P.Rossi và H.Freeman với Đánh giá chính sách (1993),
M.Patton với Đánh giá định tính và các phương pháp nghiên cứu (1992). Các
công trình nghiên cứu ở giai đoạn cuối cùng (kết thúc chính sách) th ường chú
trọng vào hai vấn đề: Thứ nhất, các chính sách nào nên đầu tư thêm và chính
sách nào nên cắt giảm hoặc cắt hẳn; Thứ hai, tăng thêm hoặc cắt giảm đều
phải dựa trên những nguyên tắc nào ngoài nguyên tắc truyền thống là cân
bằng ngân sách. Nổi bật trong lĩnh vực nghiên cứu này là M.Derthick với công
trình Việc chi tiêu không kiểm soát được trong các chương trình dịch vụ xã
hội (1975), G.Peterson với Các chương trình trọn gói của Reagan: chúng ta
rút ra được những bài học gì? (1986) và A.Schick với Ngân sách liên bang:
Chính trị, chính sách và quá trình (1994).
- Xu hướng thứ hai, nghiên cứu các mẫu hình học về chính sách xuất
phát từ Theodore Lowi (một nhà chính trị h ọc Mỹ), ông cho r ằng: “chính sách
là cái biểu hiện của chính trị” 9. Với luận điểm này, Lowi muốn nói rằng, các
loại chính sách khác nhau chứa đựng trong chúng những loại hình khác nhau
về mối quan hệ giữa các cá nhân, các nhóm và Nhà nước, vì th ế, chúng đ ược
đặc trưng bởi các môi trường chính trị khác nhau. Ph ương pháp phân tích c ủa
cách tiếp cận này là xác định và phân loại các vấn đề chính sách, sau đó tìm
kiếm các lý thuyết nhân quả có thể giải thích các mối quan hệ giữa các loại
vấn đề. Đặc trưng của cách tiếp cận này là nó chú trọng đến việc khám phá
các mối quan hệ giữa các thể chế Nhà nước với các chủ thể bên ngoài Nhà
nước, coi các mối quan hệ này là nền tảng cho việc hình thành và th ực thi
chính sách. Các tác giả nổi bật trong lĩnh vực này là: A.Campbell, P.Converse,
9
T.Lowi: Giới kinh doanh Mỹ, chính sách công, nghiên cứu tình huống và lý thuyết chính trị, đăng trên Tạp chí
Chính trị thế giới số 16, 1964, tr.677-715.
7
- W.Miller và D.Stokes với tác phẩm Cử tri Mỹ (1960); T.Lowi với Bốn hệ
thống của chính sách, chính trị và sự lựa chọn 10; H.Ingram và A.Schneider với
Cấu trúc các mối quan hệ công dân: Một bức thông điệp cho việc thiết kế
chính sách(3); và G.Mink với tác phẩm Người đàn bà và cái bẫy: giới tính,
chủng tộc và những nguồn gốc của Nhà nước phúc lợi ở Mỹ (4). Nhìn chung,
các tác giả trên đều đưa ra được các mẫu hình về các vấn đề chính sách, song
không có một mẫu hình nào đủ sức khái quát một cách thuyết ph ục, đấy là
chưa nói đến việc chúng trùng lặp nhau khá nhiều. Hơn nữa, hầu hết các mẫu
hình đều tập trung vào các mối quan hệ trong hoạt động lập pháp - cái bao
hàm giai đoạn hình thành chương trình nghị sự và ra quyết định; còn các giai
đoạn khác thì sao?
2. Quan tâm đến ảnh hưởng của chính sách đối với xã hội
Câu hỏi lớn đặt ra ở đây là chính sách công tác động đến các nhóm
người trong xã hội như thế nào? Ai bị tác động, tiêu cực hay tích cực, tại sao?
Các học giả trong lĩnh vực này đều thống nhất rằng, câu trả lời nằm trong
việc phân tích các chương trình chi tiêu xã hội của Nhà nước. Từ xuất phát
điểm này, có hai xu hướng nghiên cứu được tách ra mà chúng ta sẽ đ ề c ập
đến sau đây:
- Xu hướng thứ nhất, cố gắng phát triển các mô hình về chi tiêu xã h ội
của Nhà nước. Lý do thúc đẩy các nhà nghiên cứu tập trung vào chủ đề này
có hai mặt: Thứ nhất, kinh nghiệm nghiên cứu về Nhà nước đã đưa họ đến
chỗ tin tưởng rằng, chính trị nhất định có liên quan đến vi ệc chi tiêu c ủa Nhà
nước cho các vấn đề xã hội. Thứ hai, họ buộc phải giả định rằng, mối liên
hệ giữa ý nguyện của nhân dân, các quan chức được dân bầu và các ho ạt
động của chính phủ đều rất yếu trong thực tế. Những công trình nghiên cứu
tiêu biểu ở lĩnh vực này là: Chính trị, thể chế và chỉ tiêu phúc lợi ở các nền
dân chủ công nghiệp hoá của A.Hicks và D.H.Swank11; Các đảng phải chính
10
Đăng trong cuốn Chính sách công vì một nền dân chủ, do chính H.Ingram và S.R.Smith biên soạn, Nxb
Brookings institution, 1993, tr.68-94.
11
Đăng trên Tạp chí Khoa học chính trị Mỹ, số 86, 1992, tr.658-674.
8
- trị, chính sách công và nền dân chủ của H.Klingemann, R.Hofferbert và
I.Budge (Nxb Westview, Mỹ, 1994); và Ảnh hưởng của các đảng phái chính
trị trong chi tiêu công cộng của Nhà nước của F.Casles12.
- Xu hướng thứ hai, cố gắng khảo sát những nguồn gốc của Nhà nước
phúc lợi, tìm kiếm các mẫu hình về sự đáp ứng của Nhà nước đối v ới nhu
cầu cân bằng việc làm, thu nhập và chăm sóc gia đình trong các nền kinh tế tư
bản chủ nghĩa hiện đại. Đặc trưng của cách tiếp cận này là vi ệc phân tích s ự
tác động tổng hợp của các yếu tố ảnh hưởng đến sự hình thành các chương
trình phúc lợi của Nhà nước. Các yếu tố th ường được chú trọng đ ến là: m ức
độ thịnh vượng và phát triển của nền kinh tế, hệ thống bầu cử, tính Trung
lập của bộ máy hành chính, sự tồn tại của các đảng cánh tả, sức mạnh của
các phe đối lập trong nghị viện, đặc điểm của hệ th ống giáo dục cơ s ở công
cộng, quan niệm văn hoá về vai trò của phụ nữ trong gia đình và xã h ội. Đi
đầu trong lĩnh vực nghiên cứu này là: J.Walker với công trình Đổi mới trong
các bang của nước Mỹ13 và R.Eyestone với Sự rối loạn, sự phân tán và sự đổi
mới14.
3. Tạo ra một hệ tri thức có khả năng ứng d ụng tr ực ti ếp cho quá
trình hoạch định chính sách
Như phần đầu của cuốn sách này đã đề cập đến, khoa học chính sách
không chỉ hướng tới việc sản sinh ra một hệ tri th ức giúp chúng ta hi ểu đ ược
về quá trình hoạch định chính sách công, mà quan trọng hơn là nó hướng tới
việc sản sinh ra một hệ tri thức khoa học có khả năng Áp dụng trực tiếp cho
quá trình hoạch định chính sách. Nói cách khác, khoa h ọc chính sách đ ặt
những nền tảng khoa học cho quá trình hoạch định chính sách. Đây chính là
một xu hướng phát triển nhất trong khoa học chính sách, thường được gọi là
phân tích chính sách. Và đây cũng là nội dung chính của cuốn sách này mà
chúng tôi sẽ đề cập đến trong chương hai.
Đăng trong Ảnh hưởng của các đảng phái: Chính trị và chính sách ở các quốc gia dân chủ tư sản, do chính
12
Castles biên soạn, Nxb Saga, Mỹ, 1982, tr.21-96.
13
Đăng trên Tạp chí Khoa học chính trị Mỹ, số 63, 1969, tr.225-252.
14
Đăng trên Tạp chí Khoa học chính trị Mỹ, số 71, 1969, tr.441-477.
9
- 4. Hệ thống chính trị có vấn đề
Vấn đề cơ bản đặt ra ở đây là: Chính sách công với t ư cách nh ư là s ản
phẩm của một hệ thống chính trị dân chủ thực sự, nên phải ph ản ánh đúng và
thực hiện có hiệu quả ý nguyện của quần chúng. Vậy thì trong th ực t ế, qu ần
chúng đã đóng vai trò như thế nào trong quá trình chính sách? H ệ th ống chính
trị nào cho phép quần chúng có thể tham gia một cách có hiệu qu ả vào quá
trình chính sách? Với ý nghĩa này, mối quan hệ giữa ý nguyện của quần chúng
và chính sách công là một vấn đề có tầm quan trọng đặc biệt đối với mọi lý
thuyết về nền dân chủ cũng như khoa học chính sách.
Các tác giả có ảnh hưởng quan trọng trong lĩnh vực này là: J.J.Best với
Công luận: Vi mô và Vĩ mô (Nxb Northwestern University Press, 1973);
N.R.Luttbeg với tác phẩm Công luận và chính sách công (Nxb Open University
Press, 1981); J.L.Yeric và J.R.Todd với Công luận: Một vấn đề chính trị hữu
hình (Nxb Sage, 1983). Mặc dù các tác phẩm này khác nhau tương đối rõ về
cách tiếp cận, phương pháp nghiên cứu và những kết luận, nhưng chúng đ ều
có một mục đích chung là đều thiết lập các mô hình lý thuy ết có kh ả năng mô
tả và giải thích quá trình mà theo đó, công luận có thể ảnh h ưởng đến chính
sách công như thế nào là thông qua cơ chế nào.
Luttbeg còn đưa ra năm mô hình: mô hình duy lý, mô hình đảng chính trị,
mô hình nhóm áp lực, mô hình “chia sẻ niềm tin” và mô hình vai trò.
- Mô hình duy lý và mô hình đảng chính trị: Hai mô hình này dựa trên
một lập luận cơ bản là thông qua các cuộc bầu c ử t ự do, qu ần chúng có kh ả
năng lựa chọn những người lãnh đạo chính trị có trách nhi ệm đ ối v ới nguy ện
vọng của quần chúng. Sau khi trắc nghiệm giả thuyết này với các dữ li ệu thu
được từ 12 công trình nghiên cứu về các cuộc bầu cử Tổng thống và Quốc
hội Mỹ, Luttbeg thấy rằng: Thứ nhất, nội dung của các chính sách (do các
ứng cử viên đưa ra trong các cuộc vận động tranh cử) không phải là lý do ch ủ
yếu khiến các cử tri bầu cho người này hay người kia; Thứ hai, sự gắn bó
truyền thống với đảng chính trị và những yếu tố cá nhân có ảnh hưởng đến lá
10
- phiếu một cách rõ rệt; Thứ ba, các chính sách do các ứng cử viên đưa ra là
không khác nhau rõ rệt; Thứ tư, sau khi trúng cử, các nhà lãnh đạo chính trị
thường “quên” những gì họ đã hứa. Điều Luttbeg muốn nói ở đây là mặc dù
các cuộc bầu cử tự do tạo cho quần chúng một cơ hội để tham gia vào h ệ
thống chính trị, nhưng trong thực tế, đó chỉ là một cơ chế cho phép quần
chúng lựa chọn các cá nhân lãnh đạo chứ không phải là ảnh hưởng th ực sự
đến chính sách. Tính thiếu thuyết phục của hai mô hình này đ ưa Luttbeg đ ến
mô hình thứ ba.
- Mô hình nhóm áp lực: Mô hình này xuất phát từ một giả thuyết rằng
“xã hội bao gồm các cá nhân và hầu hết các cá nhân nỳ đều thuộc về ít nhất là
một nhóm lợi ích nào đó. Vì thế, chính sách nhà nước là s ản ph ẩm c ủa s ự
cạnh tranh giữa các nhóm đấu tranh cho lợi ích của h ọ” (1). Những kết luận rút
ra từ việc trắc nghiệm giả thuyết này là: Thứ nhất, dù các nhóm có thể định
hướng các lá phiếu của các thành viên cho một đảng chính tr ị mà h ọ ưa thích
trong các cuộc bầu cử, nhưng khả năng này là không rõ rệt, mà ch ỉ có hi ệu
quả trong những hoàn cảnh thích hợp; Thứ hai, ý kiến công luận qua các cuộc
điều tra xã hội rộng lớn khác một cách đáng kể so với cacs quan đi ểm v ề
chính sách của các nhóm lợi ích. Điều này có nghĩa là các nhóm lợi ích hiếm
khi có ảnh hưởng đến chính sách công theo định hướng nhất quán với công
luận; Thứ ba, khả năng “vận động hành lang” có hiệu quả đối với quá trình
hoạch định chính sách là khác nhau rõ rệt giữa các nhoms, giữa các vùng, và
giữa các cấp độ tác động; Thứ tư, các nhóm lợi ích có số thành viên lớn
thường là những nhóm chí giahf được những mục tiêu chung chung, trong khi
các nhóm nhỏ cố kết lại thường đạt những kết quả rõ rệt, thiết thực h ơn. T ừ
các vấn đề trên, có thể kết luận rằng, chí có một số rất ít các nhóm l ợi ích
thực sự có ảnh hưởng đến quá trình chính sách.
- Mô hình chia sẻ niềm tin hay còn gọi là mô hình đ ồng thu ận: Vấn đề
đặt ra ở đây là nếu như sự tham gia của quần chúng vào quá trình chính sách
thông qua các hoạt động chính trị như bầu cử, tham gia đảng phái và nhóm lợi
ích tỏ ra it có ý nghĩa đối với việc hình thành chính sách công thì làm th ế nào
11
- chúng ta có thể kết nối cái khoảng trống này? Luttbeg lập luận rằng, trong
các hệ thống chính trị dân chủ, “tối thiểu thì trong một s ố v ấn đ ề, s ự t ồn t ại
một niềm tin chung trong xã hội sao cho những người đại diện cho quần
chúng hành động theo ý chí riêng của họ cũng đồng thời là ý nguyện của quần
chúng”15. Điều này có nghĩa là các nhà hoạch định chính sách không b ị ràng
buộc khiên cưỡng của các cuộc bầu cử, hoặc đơn giản chỉ việc đưa ra các
chính sách theo ý chí cá nhân của họ,mà điều này là tự nhiên và trùng h ợp v ới
nguyện vọng của quần chúng, vì trong xã hội đã sẵn có một ni ềm tin và ý chí
chung. Tuy nhiên, có một vấn đề đặt ra ở đây là nếu nh ư t ồn tại m ột h ệ
thống niềm tin chung giữa quần chúng và những người đại diện cho h ọ thì
làm thế nào chúng ta có thể tìm kiểm chứng và đo lường mối quan hệ này ?
Để làm được điều này, Luttbeg tiến hành nghiên cứu đời sống chính tr ị ở M ỹ
nhằm trả lời ba câu hỏi: a/ Liệu có tồn tại sự khác biệt về tin chính trị giữa
các nhà lãnh đạo chính trị với quần chúng của họ hay không ? b/ Li ệu có t ồn
tại sự khác biệt về chính sách của hai đảng ( Dân ch ủ và Cộng hòa) mà h ọ
muốn thực thi trong xã hội nếu như trúng cử? c) Li ệu có tồn t ại s ự khác bi ệt
về niềm tin chính trị giữa hai khối quần chúng theo hai Đảng ? T ừ nh ững d ữ
liệu thu được, Luttbeg thấy rằng: Thứ nhất ,có tổn tại một sự nhất trí căn
bản về các vấn đề quốc gia giữa lãnh đạo đảng Dân ch ủ và quần chúng c ủa
cả hai đảng, trong khi sự lãnh đạo của đảng Cộng hòa lại có m ột quan đi ểm
riêng tương đối khác biệt; Thứ hai,lãnh đạo của hai đảng có những quan
điểm tương phản sắc nét về các vấn đề chính trị quan trọng hiện thời ; Thứ
ba, không có sự khác biệt đáng kể về quan điểm chính trị gi ữa hai kh ối qu ần
chúng của hai đảng. Từ những khám phá này. Luttbeg nhận định rằng, chính
sự bất công giữa các giới lãnh đạo chính trị đã làm h ạn ch ế m ột cách nghiêm
trọng phạm vi của những vấn đề mà ở đó chính sách công có thể làm th ỏa
mãn ý nguyện của quần chúng. Tuy nhiên, mô hình đồng thuận vẫn chưa có
thể có một cách giải thích trọn vẹn về các mối liên kết chính trị trong xã hội.
15
N.R.Luttbeg: Công luận và chính sách công, NXB Open University Press, 1981, tr.9.
12
- Mô hình vai trò: Mô hình này được xây dựng trên một tư tưởng cơ bản
là các hoạch định chính sách với tư cách như là những người đại di ện cho
quần chúng thông qua các cuộc bầu cử:” cảm thấy h ọ ph ải có trách nhi ệm
đáp ứng tình cảm và nguyện vọng của quần chúng, cho dù họ cảm th ấy
không có một cơ chế ràng buộc nào bắt buộc họ phải làm như vậy”
Tổng hợp sáu công trình nghiên cứu đương thời của các tác gi ả khác v ề
vấn đề này. Luttbeg thấy rằng, cái gọi là "Vai trò trách nhiệm"; là một khái
niệm vô cùng yếu ớt trong thực tế, biểu hiện thành nh ững tình c ảm không rõ
rệt của các nhà lập pháp về vai trò đại diện của họ. Hơn nữa, mỗi một nhà
lập pháp chỉ đại diện cho một nhóm nhỏ cử tri của mình chứ không phải là
đa số công luận. Ngoài những vấn đề này ra, chúng ta vẫn v ấp ph ải m ột khó
khăn nữa là chúng ta không thể xác định được một cách chính xác đâu là đ ộng
cơ thực sự khiến các nhà hoạch định chính sách ủng hộ các chính sách phù
hợp với công luận. Vì thế, mô hình vai trò, mặc dù có ý nghĩa v ề m ặt lý lu ận,
nhưng vẫn là một mô hình không thể kiểm chứng được trong thực tế .
Ba mô hình của J.Yeric và R.Todd
- Mô hình đa số dựa trên một ý tưởng rằng, các quan chức công quền
phải thực thi các chính sách phản ánh nguyện vọng của đa số quần chúng.
- Mô hình nhất quán dựa trên một ý tưởng cho rằng, công luận và chính
sách công phải nhất quán với nhau trong một khoảng thời gian nhất định nào
đó.
- Mô hình thỏa mãn dựa trên một ý tưởng cho rằng,có những tình huống
thực tế mà trong đó, công luận và chính sách công là không nh ất quán, th ậm
chí còn đối lập. Khi đó, chính sách công chỉ có th ể làm th ỏa mãn m ột bộ ph ận
nhất định của quần chúng chứ không phải là tất cả.
Trước khi kiểm các mô hình này, các tác giả đưa ra một s ố các v ấn đ ề
về phương pháp nghiên cứu: Thứ nhất, khái niệm công luận phải được đo
lường như là các vấn đề công cộng nổi bật trong một khoảng thời gian xác
định nào đó.Theo nghĩa này, các tác giả phân loại ba vấn đề công cộng: Các
13
- vấn đề công cộng trường tồn (như an ninh quốc gia, giáo dục và chăm sóc
sức khỏe, kiểm soát tội ác) ;các vấn đề công cộng mới nổi dậy (như tìm
kiếm các nguồn năng lượng mới vì các sự kiện bất ổn vừa xuất hiện ở Trung
Đông); và các vấn đề công cộng bức súc (như vấn đề về vai trò của Mỹ ở
kênh đào Panama). Thứ hai, công luận về các vấn đề nói trên có thể được
khảo sát theo ba cách: Một là, tính biểu hiện rõ rệt của nó trong một khoảng
thời gian nào đó - cái có thể đo lường được bởi mức độ xuất hiện của vấn đề
qua các phương tiện thông tin đại chúng. Hai là, công luận về các vấn đề
công cộng cũng có thể được đo lường qua các cuộc điều tra xã hội chính thức,
đáng tin cậy. Ba là, sự chú ý của công luận đối với một vấn đề cũng có thể
được đo lường thông qua việc khảo sát xem mức độ và cách th ức mà theo đó
nhà nước đáp ứng lại vấn đề đó như thế nào để nhà nước thể hiện rõ qua các
chính sách đối với từng vấn đề. Chính sách ở đây được xác đ ịnh m ột cách c ụ
thể là thông qua toàn bộ các quyết định pháp lý của nhà nước bằng cách trao
quyền, tiền bạc và các dịch vụ cần thiết cho một, hoặc nhi ều c ơ quan nào đó
nhằm thực hiện các mục tiêu đã dự định trước để giải quyết vấn đề đang đạt
ra .
Từ cơ sở phương pháp luận trên, các tác giả đã khảo sát mối quan hệ
giữa công luận và chính sách công bằng cách kiểm chứng sự nhất quán giữa
năm chính sách ( quốc phòng, chăm sóc sức khỏe công cộng, kiểm soát súng,
năng lượng và nạo thai ) với công luận về các vấn đề này. Những bằng
chứng kinh nghiệm từ các cuộc nghiên cứu này cho thấy rằng:
a) Có ba vấn đề công cộng phù hợp với mô hình nh ất quán: chi tiêu
quốc phòng, năng lượng và kênh đào Panama.
b) Vấn đề chăm sóc sức khỏe công cộng phù hợp với mô hình th ỏa
mãn.
c) Vấn đề kiểm soát súng không phù hợp với mô hình nào c ả, trong khi
đa số công luận vẫn tiếp tục ủng hộ việc nhà nước ph ải ki ểm soát ch ặt ch ẽ
việc sử dụng súng, thì nhà nước đã không đáp ứng lại một cách đáng kể.
14
- Từ những khám phá trên, chúng ta có thể kết luận rằng ba mô hình trên
đây có thể minh họa và giải thích được một vài quan hệ kh ả dĩ gi ữa công
luận và chính sách công. Tuy nhiên, có rất nhiều vấn đề tồn t ại: Thứ nhất,
làm thế nào chúng ta có thể giải quyết về cái gọi là công luận, trong khi mà
về bản chất thì nó là một cái gì vô cùng đa dạng và nhiều chi ều? Thứ hai,
phải chăng tất cả những vấn đề liên quan đến chính sách công đ ều có th ể
được quy về như là cái nội dung cốt lõi của công luận? Thứ ba, giả sử rằng
có tồn tại một mối liên hệ giữa công luận và chính sách công, v ậy thì m ối
quan hệ này có thể cho chúng ta biết điều gì về nội dung, bản ch ất và ch ất
lượng của bản chất các chính sách đó?
Mô hình của J.J.Best
Khi nghiên cứu công luận có ảnh hưởng đến chính sách công như thế
nào, Best lập luận rằng, trước tiên chúng ta phải phân loại được các ki ểu
chính sách, từ đó chúng ta sẽ chỉ ra những loại chính sách mà công luận có
khả năng ảnh hưởng nhất.
Theo Best, chính sách công có thể được phân thành ba nhóm: a) Nhóm
chính sách mà ở đó nhà hoạch định chính sách có rất ít s ự lựa ch ọn và các tiêu
chí cho sự lựa chọn là rất mơ hồ. b) Nhóm chính sách mà ở đó nhà hoạch định
phải đối diện với rất nhiều sự lựa chọn, nhưng tiêu chí cho sự lựa chọn là
không rõ ràng hoặc không có. c) Nhóm chính sách hỗn hợp, ở đó nhà hoạch
định ít lựa chọn hoặc lựa chọn nhiều; và các tiêu chí lựa chọn rõ ràng, hoặc
không rõ ràng. Best cho rằng, phần lớn các chính sách công đều thuộc loại thứ
ba, đó là một tình huống mà nhà hoạch định phải phác h ọa ra, ho ặc có s ự l ựa
chọn, hoặc có những tiêu chí cho sự lựa chọn. Vai trò của công lu ận chính là
ở chỗ này: “Chúng ta phải thừa nhận rằng, vai trò căn bản của công luận là ở
trong việc vạch ra những sự lựa chọn chính sách có thể chấp nhận được và
trong việc vạch ra những tiêu chí cho sự lựa chọn đó”16. Nếu như vậy thì:
16
Sđđ. Tr.222.
15
- Thứ nhất, công luận rất ít ảnh hưởng đối với loại chính sách thứ nhất
(ít lựa chọn và tiêu chí mơ hồ).
Thứ hai, công luận có thể có vai trò quan trọng đối với chính sách thứ
hai, thông qua việc giúp các nhà hoạch định chính sách để xác đ ịnh nh ững tiêu
chí lựa chọn tốt nhất.
Thứ ba, hai loại chính sách trên thường chỉ là một bộ phận rất nh ỏ c ủa
toàn bộ chính sách trong một hệ thống chính trị. Điều này có nghĩa là h ầu h ết
các quyết định chính sách đều không ảnh hưởng bởi công luận.
Qua nghiên cứu hàng loạt các trường hợp thực tế, thì nh ững giả thuy ết
nói trên của Best tỏ ra tương đối đáng tin cậy về mặt thống kê học. Tuy
nhiên, đó chỉ là những khám phá ban đầu.
Tóm lại, chín mô hình cơ bản nêu trên về mối quan h ệ gi ữa vai trò c ủa
quần chúng và quá trình hoạch định chính sách đã xây dựng được một hệ
thống khái niệm và phương pháp phân tích khá đầy đủ và có s ức thuy ết ph ục.
Có thể rút ra ý nghĩa cơ bản của chín mô hình trên là ảnh hưởng của quần
chúng đối với quá trình hoạch định chính sách nhà n ước còn yếu, đi ều
này cũng có nghĩa là hệ thống chính trị có vấn đề ở chỗ nó đã không hàm
chứa được vào trong nó một hiện thực tế là quần chúng nhân dân như là
một chủ thể chính trị quan trọng. Bức thông điệp của khoa h ọc chính
sách ở đây rõ ràng là phải cải tạo hệ thống chính trị để qu ần chúng có
thể có tiếng nói quyết định đến tất cả những quyết đ ịnh chính sách có
ảnh hưởng đến họ.
Chúng ta có thể đã có một bức tranh tương đối khái quát về khoa h ọc
chính sách: Những nội dung nghiên cứu cơ bản, phương pháp và các vấn đề
đặt ra. Tuy nhiên, chúng ta vẫn cần phải làm rõ hơn nữa vị trí đặc thù của
khoa học chính sách trong mối tương quan với các ngành khoa học xã hội khác
cũng nghiên cứu vấn đề chính sách công. Randall Ripley trong cu ốn Phân tích
chính sách trong khoa học chính trị (Nxb Nelson Haall, Chicago, 1985), đã đưa
ra một sự phân biệt tương đối sáng sủa và có h ệ th ống. Theo Ripley, chúng ta
16
- có thể biểu diễn sự khác biệt giữa khoa học chính sách và các ngành khoa học
liên quan khác theo sơ đồ dưới đây:
Nghiên cứu Nghiên cứu Phân tích Khoa học chính sách
chính sách trong chính sách trong chính sách trong (phân tích chính sách
các ngành khoa khoa học khoa học như là bộ môn khoa
học xã hội khác học độc lập)
chính trị chính trị
Tính chuyên biệt Tính chuyên biệt và
và tính ứng dụng tính ứng dụng trực
trực tiếp thấp tiếp cao
Nguồn: R.Ripley, sdd, phần ba, tr7
Theo chiều tăng của tính chuyên biệt và tính ứng dung, thì bốn v ị trí
tương đối trong bảng trên có thể được giải thích như sau:
1. Nghiên cứu chính sách ở các ngành khoa học xã hội khác: xã h ội h ọc,
tâm lý học; nhân chủng học; triết học cũng nghiên cứu chính sách công, nhưng
đó không phải là tiểu bộ môn độc lập, việc nghiên cứu này cũng không có
khuynh hướng tác ra khỏi ngành mẹ. Việc nghiên cứu này thường chỉ chú
trọng vào một khía cạnh nhất định nào đó cảu chính sách; h ơn n ữa, nó không
hướng tới việc sản sinh ra những tri thức h ữu dụng trực tiếp cho các nhà
hoạch định chính sách.
2. Nghiên cứu chính sách trong khoa học chính trị theo định nghĩa, thì đây là
một bộ phận hữu cơ của khoa học chính trị. Tuy nhiên, việc nghiên cứu này
cũng không thường xuyên tập trung vào những nội dung đặc thù của các v ấn
đề chính sách; và hiếm khi sản sinh ra những tri thức hữu dụng trực tiếp.
3. Phân tích chính sách trong khoa học chính trị cũng là một bộ phận cấu
thành của khoa học chính trị, tập trung vào những nội dung đặc thù c ủa các
vấn đề chính sách. Xu hướng nghiên cứu này cũng quan tâm đ ến vi ệc s ản
17
- sinh ra những tri thức có khả năng ứng dụng trực tiếp tương đối cao đối với
một vài nhóm các nhà hoạch định chính sách.
4. Khoa học chính sách. Đôi khi người ta cũng dùng ch ữ “các khoa h ọc
chính sách” (Policy Sciences) để chỉ nội dung tri thức mang tính liên ngành của
nó chứ không phải để nhấn mạnh đến một tập hợp của các ngành khoa học
cùng nghiên cứu về chish sách công. Ngày nay, người ta th ường gọi khoa h ọc
chính sách là ngành Phân tích chính sách (Policy Analysis). Đây là một ngành
khoa học mới, độc lập. Nó chỉ quan tâm đến việc phân tích các vấn đề đ ặc
thù của lĩnh vực chính sách và hoạch định chính sách với mục tiêu cốt lõi là
sản sinh ra những tri thức có khả năng ứng dụng trực tiếp cao cho mọi chủ
thể hoạch định chính sách.
18
- Chương hai
PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH
I. PHÂN TÍCH CHÍNH TRỊ LÀ GÌ?
1. Những vấn đề chung
Trên bình diện khái quát nhất, có thể hiểu Phân tích chính sách vừa là
một ngành khoa học, vừa là một loại hình hoạt động nghề nghiệp thực tiễn.
Như các phần trên đã đề cập đến, khoa học chính sách có bốn xu
hướng nghiên cứu đặc trưng; trong đó, các xu hướng 1, 2, 4 sản sinh ra một
bộ phận tri thức thường được gọi là những nền tảng lý thuyết vĩ mô về lĩnh
vực chính sách công; xu hướng 3, kế thừa và phát triển sâu những nền tảng lý
thuyết trên với mục tiêu tối hậu là sản sinh ra những tri thức khoa học có khả
năng áp dụng trực tiếp cho (hay trong) quá trình hoạch định chính sách. Đây
chính là ngành khoa học phân tích chính sách. Người ta cho rằng, ch ỉ ở trình
độ của phân tích chính sách, thì việc nghiên cứu chính sách nói chung m ới tr ở
thành khoa học thực sự. Phân tích chính sách chính là ngành khoa học ứng
dụng về lĩnh vực chính sách.
Nếu như ba xu hướng 1, 2, 4 nhằm mô tả (trả lời câu hỏi là gì?) ở cấp
độ lý thuyết về một hoạt động đặc thù của đời sống chính trị là hoạch định
chính sách, thì xu hướng 3 (phân tích chính sách) nh ằm giải thích và can thiệp
trực tiếp (trả lời câu hỏi tại sao? Và như thế nào?) và hoạt động đó.
Mặt khác, phân tích chính sách cũng là một loại hình hoạt động nghề
nghiệp như mọi hoạt động nghề nghiệp khác. Khái niệm nghề nghiệp ở đây
được dùng với hai ý nghĩa: Thứ nhất, hoạt động phân tích chính sách là một
hoạt động được thực hành rộng rãi bởi không chỉ các nhà phân tích chính sách
ở các trường đại học và các cơ quan nghiên cứu, mà còn b ởi một đ ội ngũ
đông đảo các nhà phân tích chính sách chuyên nghiệp được các cơ quan Nhà
nước cũng như các khu vực tư nhân thuê trực tiếp. Thứ hai, nói đến nghề
nghiệp là phải nói đến tính chuyên môn cao của nó. Tính chuyên môn cao,
19
- phức tạp của nghề phân tích chính sách ngày nay là đi ều không th ể nghi ng ờ.
Nghề phân tích chính sách (đặc biệt ở Mỹ) có một nền tảng lý luận và kinh
nghiệm - kỹ thuật riêng, được hình thành và phát triển từ lâu đời; có một hệ
thống giáo dục - đào tạo chuyên môn được xã hội th ừa nh ận và tôn tr ọng; có
một hệ thống tôn ti trật tự, nguyên tắc, kỷ luật chặt chẽ quy định nh ững
chuẩn mực được thừa nhận về việc thực hành nghệ nghiệp. Các nhà phân
tích chính sách chuyên nghiệp vừa là các nhà khoa học, v ừa là nh ững ch ủ th ể
can dự trực tiếp vào quá trình hoạch định chính sách.
Xét ở khía cạnh này, người ta thường cho rằng, khoa học phân tích
chính sách mang đậm dấu ấn Mỹ. Có ba lý do: Thứ nhất, phải tồn tại một
Nhà nước ổn định, một hệ thống chính trị mở cửa, bền vững để theo đuổi
một hệ chính sách nhất quán, lâu dài, là đối tượng th ường xuyên có th ể quan
sát được một cách rõ ràng của việc nghiên cứu khoa học. Thứ hai, phải tồn
tại những nền tảng độc lập bên ngòai Nhà nước, mà dựa vào đó các nhà khoa
học có thể phân tích và phê phán trực tiếp những hoạt động chính sách c ủa
Nhà nước. Thứ ba, ở Mỹ, khoa học xã hội - trong đó có khoa h ọc chính sách -
đều chịu ảnh hưởng sâu sắc của chủ nghĩa thực dụng là đặc trưng của tư duy
Mỹ. Người Mỹ ít có thiên hướng bàn đến các lý thuyết trừu tượng, mà đào
sâu vào khía cạnh ứng dụng thực tiễn. Phân tích chính sách không phải là
tranh luận triết lý về hoạch định chính sách, mà là s ự can thi ệp trực ti ếp c ủa
tri thức khoa học trong hoạch định chính sách. Không có một quốc gia phát
triển nào hội đủ cả ba điều kiện này ở mức độ như chúng được h ội tụ ở Mỹ.
Trước Chiến tranh thế giới thứ hai, các trường đại học của Anh đã đào tạo
các nhà cai trị bằng một chương trình giới thiệu các nhà tư tưởng kinh điển
của nền văn minh Tây Âu như là những tấm gương để h ọ noi theo. Cũng
trong thời kỳ này, khoa học chính trị ở Pháp và Đức l ại t ập trung vào vi ệc t ạo
ra một nền hành chính thích hợp cho việc cai trị. Vì vậy, ở châu Âu, truy ền
thống giải quyết các vấn đề xã hội là nhấn mạnh đến vai trò không th ể phê
phán của Nhà nước. Điều này cũng đúng với các Nhật Bản từ sau Chiến tranh
20
nguon tai.lieu . vn
