Xem mẫu
- LUẬN VĂN:
Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh
Quảng Ngãi
- Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước (NSNN) là bộ phận cơ bản, là khâu chủ đạo, có vị trí, vai trò
đặc biệt quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, đồng thời là công cụ tài chính để Nhà
nước thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước
trong từng giai đoạn phát triển.
Những năm qua, cùng với quá trình đổi mới kinh tế nói chung, việc quản lý, điều
hành NSNN đã có những đổi mới căn bản và từng bước được hoàn thiện góp phần thúc đẩy
tăng trưởng và phát triển kinh tế, giải quyết được những vấn đề bức thiết về kinh tế - xã hội
kể từ khi Luật NSNN ra đời và bắt đầu có hiệu lực từ năm 1997, đánh dấu bước đổi mới
quan trọng trong lĩnh vực quản lý NSNN. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cho đến nay cũng
đặt ra nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi bổ sung cho phù hợp với thực tiễn.
Quảng Ngãi là một tỉnh thuộc Nam Trung Bộ có nguồn thu còn hạn hẹp, trong khi
nhu cầu chi cho đầu tư phát triển ngày càng lớn, đòi hỏi quản lý ngân sách cần phải được
hoàn thiện. Trong thực tế các biện pháp quản lý NSNN còn những vấn đề như: Quy trình
NSNN chưa được tiêu chuẩn hóa và chưa thống nhất hóa, các chỉ tiêu tài chính, ngân sách
còn rất phức tạp, chưa đồng bộ, chưa tính đến sự biến đổi trong quá trình vận động...; phân
cấp quản lý chưa rõ nét gây nên tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ
quan quản lý NSNN... Do vậy, việc quản lý NSNN đôi khi xử lý chậm chạp, bị động, không
phù hợp, hiệu quả chưa cao. Đây là những vấn đề bức xúc trong quản lý ngân sách hiện nay.
Chính vì vậy, cần thiết phải đánh giá lại việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân
sách trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi và những vấn đề đặt ra từ thực tiễn do quản lý chưa đồng
bộ, phân cấp chưa hợp lý, để tìm giải pháp phù hợp góp phần hoàn thiện quản lý NSNN,
nhằm thực hiện được các mục tiêu kinh tế - xã hội do Đảng bộ tỉnh Quảng Ngãi đề ra.
Với lý do đó, tôi chọn đề tài: " Hoàn thiện quy trỡnh và phõn cấp quản lý ngõn
sỏch nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngói " làm luận văn thạc sĩ kinh tế.
- 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Nghiên cứu về quản lý NSNN đã có nhiều công trình của các nhà khoa học đề cập
đến những khía cạnh riêng, với qui mô rộng, hẹp khác nhau, trong điều kiện thời gian khác
nhau, chẳng hạn các công trình:
- Đổi mới ngân sách Nhà nước của Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công Nghiệp, Nxb
Thống kê, Hà Nội, 1992.
- Ngân sách Nhà nước của Lê Văn ái, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992.
- Đổi mới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
2000 - 2010 của Bùi Đường Nghiêu, Nxb Tài chính, Hà Nội, 2001.
- Đổi mới phân cấp NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, luận văn thạc sĩ kinh tế của
Nguyễn Lương Thăng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2000.
Song chưa có công trình nào trực tiếp nghiên cứu một cách có hệ thống về hoàn
thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
Để thực hiện đề tài tôi có kế thừa một số ý tưởng của các công trình đã công bố, kết
hợp với thực trạng tại địa phương để đề xuất giải pháp thiết thực góp phần vào thực tiễn
quản lý ngân sách hiện nay.
3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực
tiễn về quy trình và phân cấp quản lý NSNN, đề xuất giải pháp hoàn thiện hai nội dung trên
ở địa phương.
- Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
+ Phân tích luận giải những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN và sự cần thiết khách
quan phải hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN.
+ Phân tích thực trạng việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách hiện
nay ở tỉnh Quảng Ngãi, rút ra những mặt đạt được, những hạn chế và nguyên nhân.
- + Đề xuất những quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình và phân cấp
quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh.
- Phạm vi nghiên cứu: Trong luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu trong phạm vi
quy trình quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN, các nội dung khác của quản lý NSNN
được đề cập chỉ nhằm làm rõ thêm hai nội dung trên. Phạm vi giới hạn trong thời gian 4
năm 1998, 1999, 2000 và 2001 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
- Cơ sở lý luận:
Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch
sử và các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm
đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật hiện hành của Nhà nước.
- Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng phương pháp luận khoa học, phương pháp diễn dịch qui nạp,
phương pháp phân tích - khái quát, phương pháp hạch toán thống kê, kết hợp với khảo cứu
thực tiễn và các tài liệu khác có liên quan.
5. Đóng góp mới về khoa học của đề tài
- Góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý quy trình và phân cấp quản lý
NSNN trên địa bàn cấp tỉnh.
- Phân tích làm rõ thực trạng quản lý NSNN, tìm ra những vấn đề chưa hoàn thiện
trong các văn bản quy định và thực hiện chưa đúng hoặc chưa hợp lý trong tổ chức quản lý
cụ thể tại địa bàn khảo sát.
- Đề xuất những vấn đề có tính khả thi để hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, trách
nhiệm, quyền hạn quản lý ngân sách, phù hợp với yêu cầu quản lý hiện nay và nhiệm vụ
phát triển kinh tế - xã hội địa phương.
6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- - Tài liệu dùng tham khảo cho công việc nghiên cứu, giảng dạy, hoạch định các
chính sách quản lý nhà nước và quản lý NSNN.
- Tài liệu giúp cho các nhà quản lý ở địa phương tham khảo để vận dụng vào công
tác quản lý NSNN.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn gồm
3 chương, 8 tiết.
- Chương 1
Những vấn đề cơ bản về ngân sách Nhà nước
và sự cần thiết hoàn thiện quy trình phân cấp
quản lý ngân sách Nhà nước
1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước
1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước
Lịch sử ra đời, tồn tại và phát triển NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế bao
giờ cũng gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại phát triển kinh tế của mỗi
quốc gia.
Khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm Nhà nước. Sự xuất hiện của Nhà nước
đòi hỏi cần phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu
của mình.
Đó là điều kiện cần để xuất hiện NSNN; song khái niệm NSNN ra đời khi quan hệ
hàng hóa - tiền tệ phát triển mạnh, đó là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN. Ngày nay hệ
thống NSNN phát triển đầy đủ ở mọi quốc gia, song quan niệm về NSNN vẫn chưa có sự
thống nhất.
Trong chế độ phong kiến thường chưa có các văn bản tài chính thống nhất, bao quát
toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước mà việc thu, chi của Nhà nước thường rất tuỳ
tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào. Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa
(TBCN) ra đời nền kinh tế hàng hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp tư sản đấu tranh nhằm có
được môi trường tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh. Kết quả
cuộc đấu tranh đó Nhà nước TBCN đã xây dựng một thể chế tài chính mới; lúc này, các
nhân tố của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bước được hình thành hoàn chỉnh; đó
là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn bởi Nhà nước. Thuật ngữ NSNN được dùng từ
đó.
- Theo Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa
XI, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996 và có hiệu lực thi hành từ năm 1997,
tại Điều 1 quy định: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong
dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một
năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [19, tr. 19-20].
Hoạt động của NSNN được biểu hiện thông qua các hiện tượng, bị ràng buộc bởi
những nội dung bên trong hết sức chặt chẽ, đó là dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà n ước
trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm). Đặc trưng của ngân sách:
- Các khoản thu NSNN phần lớn đều mang tính chất cưỡng bức, còn các khoản chi
lại mang tính cấp phát [16, tr. 8-13]. NSNN khác với ngân sách của các chủ thể ở chỗ dự
toán thu, chi của nó được thể chế hóa bằng luật pháp và do luật định của Nhà nước. Nguồn
thu của NSNN do Luật Thuế và các văn bản khác qui định; còn chi NSNN thì căn cứ vào
điều kiện kinh tế, tình hình tài chính quốc gia, nhu cầu chi và hệ thống định mức, tiêu chuẩn
do cấp Nhà nước có thẩm quyền ban hành để lập dự toán chi.
- Mọi hoạt động của NSNN đều là hoạt động phân phối bằng tiền của các chủ thể
nào đó, tạo mối quan hệ giữa các chủ thể một bên là Nhà nước với một bên là xã hội. Như
vậy, thực chất của hoạt động này là hoạt động phân phối các nguồn tài chính trong nền kinh
tế - xã hội.
Như vậy, bản chất của NSNN được quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ, đó là:
Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN. Các khoản thu vào NSNN từ
nền kinh tế phần lớn đều mang tính bắt buộc của Nhà nước, Nhà nước đã sử dụng quyền lập
pháp để qui định hệ thống pháp luật tài chính và thuế khoá để động viên các nguồn lực vào
tay Nhà nước. Tính chất bắt buộc các nguồn thu này không mang ý nghĩa tiêu cực, bởi vì
mọi người trong diện động viên nguồn thu đều hiểu được nghĩa vụ của mình và tầm quan
trọng của NSNN đối với sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội mà Nhà nước
có chức năng điều hành.
- Các khoản chi NSNN cho hoạt động và phát triển kinh tế - xã hội mang tính cấp
phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Đây là
nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực và khả năng tài chính của mình mà Nhà nước thực
hiện chức năng quản lý kinh tế - xã hội của mình. Như vậy, vai trò của Nhà nước mang yếu
tố quyết định đến tính chất, qui mô hoạt động của NSNN.
Về nội dung kinh tế - xã hội: Đó là các quan hệ kinh tế thuộc nội dung NSNN chỉ
nảy sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, nó chịu
sự điều chỉnh của Nhà nước theo những yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn lịch sử.
Việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành nguồn thu
của Nhà nước, dù thực hiện dưới hình thức nào, thực chất cũng là quá trình giải quyết lợi
ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Phân phối nguồn lực tài chính là kết quả tài chính của
các đơn vị kinh tế được chia thành hai phần, phần nộp cho NSNN và phần để lại cho các
thành viên của đơn vị. Thông qua phần nộp NSNN, Nhà nước tiếp tục phân phối lại qua các
khoản cấp phát ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư. Do vậy có thể thấy rằng, mối
quan hệ kinh tế - xã hội của NSNN là quan hệ ở phạm vi rộng lớn liên quan đến mọi khu
vực của nền kinh tế quốc dân [39].
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ sẵn có để bắt
buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính cần thiết. Song
các chủ thể sản xuất - kinh doanh, các thành viên trong xã hội thì luôn đấu tranh để bảo vệ
lợi ích kinh tế của mình. Nghĩa là, Nhà nước không thể dựa vào quyền lực của mình để huy
động sự đóng góp của xã hội dưới bất kỳ hình thức nào, bằng mọi giá phải có giới hạn hợp
lí, đó chính là việc giải quyết hài hoà lợi ích kinh tế nhà nước và xã hội. Nếu chỉ chú trọng
đến lợi ích của Nhà nước mà không chú trọng đến lợi ích của xã hội thì quan hệ giữa Nhà
nước và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời sống nhân dân bị bần cùng.
Mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài
chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội.
Do đó, có thể kết luận về bản chất NSNN như sau: NSNN là hệ thống các mối quan hệ giữa
Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài
- chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội
của mình.
1.1.2. Chức năng của ngân sách nhà nước
Trong thời gian dài nhiều nhà kinh tế đều cho rằng, NSNN có hai chức năng là phân
phối và giám đốc, mỗi chức năng có những đặc trưng riêng. Chức năng phân phối bao gồm:
phân phối lần đầu là phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội, cùng với các nguồn tài chính
khác dưới hình thức động viên các nguồn thu vào NSNN theo các luật định như thuế, phí, lệ
phí và các văn bản khác, sau đó phân phối lại thông qua các khoản chi đầu tư phát triển và
chi thường xuyên cho nền kinh tế - xã hội. Chức năng giám đốc là hệ quả của chức năng
phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức năng phân phối, chức năng giám đốc của
NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu, chi NSNN, nhưng nếu chỉ nhìn nhận ở phạm
vi hai chức năng trên của NSNN thì chức năng của NSNN chỉ mới có ý nghĩa quá trình
phân chia số học, chưa thể hiện rõ ý nghĩa kinh tế tổng hợp và bao quát của chức năng.
Bản chất, chức năng của Nhà nước quyết định bản chất, chức năng của NSNN. Hoạt
động của NSNN, thực chất là hoạt động của Nhà nước trên lĩnh vực tài chính. Nhà nước ra
đời và tồn tại đều phải có nguồn lực tài chính để chi tiêu, phục vụ cho việc duy trì bộ máy
quản lý và phát triển kinh tế - xã hội. Chức năng của NSNN phải có nhiệm vụ thống nhất
tập hợp các khoản thu và các khoản chi, sự thống nhất đó thể hiện cả hệ thống ngân sách,
nghĩa là luôn giữ vững mối quan hệ và loại bỏ sự tuỳ tiện giữa thu và chi ngân sách trong
phạm vi thời gian ấn định không tách rời nhau.
Như vậy nguyên nhân ra đời và tồn tại của ngân sách là sự cần thiết tập hợp, cân đối
thu, chi của Nhà nước; các khoản thu phải thực hiện theo luật định, các khoản chi phải dựa
vào tiêu chuẩn, định mức và dự toán được cấp có thẩm quyền nhà nước phê duyệt. Việc tập
hợp cân đối thu, chi ngân sách là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong lĩnh vực tài chính quốc
gia; thông qua đó mà thực hiện kiểm tra, giám sát việc thu, chi ngân sách có đúng luật định
và hiệu quả hay không. Từ đó ta có thể kết luận chức năng của NSNN là:
- Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự toán nhà nước.
- - Thực hiện cân đối giữa khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước [16,
tr. 8-13].
1.1.3. Vai trò của ngân sách nhà nước
Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ cụ thể của
nó trong từng giai đoạn. Theo yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước thì vai
trò NSNN cũng được thể hiện khác nhau tùy theo từng thời kỳ phát triển kinh tế và cơ chế
quản lý tương ứng với từng thời kỳ đó. Vì vậy, vai trò của NSNN là khâu chủ đạo trong hệ
thống tài chính, là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều hành vĩ mô và toàn bộ
đời sống kinh tế - xã hội. Với quan điểm đó, vai trò NSNN thể hiện nội dung cơ bản sau
đây:
* Huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, đồng
thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước
[16, tr. 20-190]. Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà bất cứ cơ chế kinh tế nào, hình thái
kinh tế - xã hội nào cũng phải thực hiện.
* Điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội.
Trong thời kỳ kinh tế hiện vật với cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp... công cụ tài
chính không phát huy được vai trò và vị trí của mình. Hoạt động tài chính luôn ở thế bị động
và nặng về nguyên tắc hành chính, các quan hệ tài chính chỉ chủ yếu tác động trong phạm vi
nhỏ hẹp, bản thân nguồn tài chính mang tính chất đơn điệu. Nhận thức về các quan hệ tài
chính nói chung và quan hệ ngân sách nói riêng chưa thật đầy đủ, rõ ràng. Các quan hệ tài
chính lúc đó chủ yếu là quan hệ thu, chi trong phạm vi tài chính nhà nước với nét đặc trưng
là quan hệ giao nộp cấp phát [13, tr. 29].
- Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi:
Thông qua các sắc thuế, là công cụ của NSNN và là nguồn thu chủ yếu của NSNN,
có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất. Những mặt hàng sản xuất trong nước, hàng
xuất khẩu cần khuyến khích và tạo điều kiện cho cạnh tranh với hàng hóa trong khu vực và
trên thế giới, nhất là hiện nay Việt Nam đã bắt đầu có những động thái hòa nhập thương mại
- với Mỹ, thế giới, đang đứng trước thời cơ và thách thức mới; cho nên cần phải có chính
sách động viên NSNN hợp lý... Chính vì thế, thông qua chính sách thuế, không chỉ tập trung
nguồn thu cho NSNN mà còn góp phần thực hiện vai trò định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ
cấu nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh
[20, tr. 32].
Ngoài công cụ thuế còn có khoản thu từ nguồn vay nợ trong n ước và ngoài nước sẽ
tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề là việc sử dụng nguồn vốn vay sao cho đúng hướng,
có chế độ quản lý hợp lý để có hiệu quả. Nếu không sử dụng tốt thì đây là khoản nợ lớn của
ngân sách, càng làm cho ngân sách khó khăn bởi gánh nợ chi trả.
Thông qua chi đầu tư của NSNN cho xây dựng, kết cấu hạ tầng như xây dựng giao
thông, thủy lợi, điện, nước, bưu điện đã tạo được môi trường kết cấu hạ tầng thuận lợi cho
phát triển sản xuất kinh doanh. Ngân sách còn dành vốn đầu tư để hình thành các doanh
nghiệp then chốt, mũi nhọn có tác dụng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành và
vùng lãnh thổ, và cuối cùng tác động đến tăng trưởng kinh tế và là một biện pháp để chống
độc quyền, thực hiện các chính sách ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp sản xuất kinh doanh
miền núi, chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp công ích đã tạo điều kiện hỗ trợ cho sự phát
triển doanh nghiệp và góp phần điều chỉnh hoạt động kinh tế - xã hội giữa các vùng đảm
bảo hợp lý hơn [2, tr. 83-86].
- Đảm bảo công bằng xã hội:
Vai trò quan trọng nhất của NSNN về mặt xã hội là từ nguồn thu huy động được,
NSNN chi đầu tư và phân phối thông qua dự toán chi NSNN cho các ngành và mọi lĩnh vực
xã hội, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình.
NSNN chi phối toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội từ tiêu dùng, thu nhập cho đến các
vấn đề kinh tế, xã hội; quan hệ chi tiêu liên quan đến mọi lĩnh vực như chi cho hoạt động
của bộ máy nhà nước, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chi cho giáo dục, y tế, văn
hóa, xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ cho các đối tượng chính sách và chi cho nhiệm vụ xã hội
khác... Những khoản chi này của NSNN thường được gom thành hai nhóm; chi thường
xuyên để duy trì bộ máy nhà nước và chi phục vụ cho đầu tư phát triển. Quan hệ chi tiêu
- NSNN tỷ lệ tương quan giữa các nhóm, giữa các khoản mục chi tiêu, tốc độ tăng, giảm, chi
thứ tự của ưu tiên cấp phát chi... không những chỉ phản ánh vấn đề có quan hệ kinh tế quan
trọng mà còn có ý nghĩa giai cấp, dân tộc và các vấn đề chính trị, xã hội.
- ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát. Bằng các công cụ thu và các chính
sách chi ngân sách, Nhà nước có thể điều chỉnh giá cả thị trường một cách chủ động. Mối
quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ nhà nước có ảnh hưởng sâu sắc tới tình hình thị trường.
Quản lý nhà nước về thị trường, Nhà nước tác động vĩ mô thông qua các chính sách để định
hướng, tạo hành lang cho thị trường hàng hóa phát triển mạnh và ổn định. Trong trường hợp
thị trường có biến động mạnh về giá cả, để đảm bảo quyền lợi cho người tiêu dùng Nhà
nước sử dụng nguồn dự trữ hàng hóa và tài chính để ổn định, điều hòa quan hệ cung - cầu,
bình ổn sản xuất kinh doanh. Nguồn dự trữ này hình thành từ kinh phí cấp phát của NSNN
[2, tr. 95].
1.2. Quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.1. Quản lý và chu trình quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các chức năng của NSNN để hoạch
định chính sách, chế độ; sử dụng hệ thống các phương pháp thích hợp tác động đến các hoạt
động thu - chi của NSNN, làm cho chúng vận động theo yêu cầu khách quan của nền kinh tế
- xã hội, nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng do Nhà nước đảm nhận.
Quản lý NSNN được thể hiện qua việc hoạch định các chính sách, cơ chế quản lý và
Luật NSNN. Việc hoạch định chính sách, cơ chế quản lý và Luật ngân sách đúng đắn sẽ tạo
điều kiện phát huy tốt vai trò của ngân sách trong đời sống kinh tế, xã hội. Quản lý NSNN
là nghiệp vụ quản lý vĩ mô nhưng có sự phân công, phân cấp quản lý kinh tế và hành chính,
tinh thần là vừa khai thác, tạo ra và nuôi dưỡng nguồn thu, vừa phải bố trí các nguồn chi
hợp lý. Tác động quản lý phải thông qua các hệ thống, các biện pháp phù hợp với đặc điểm
và quy luật vận động của đối tượng quản lý và được biểu hiện qua nhiều mặt khác nhau như
sau:
- - NSNN phải được quản lý bằng pháp luật và kế hoạch; hoạt động thu, chi của
NSNN đều phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ từ khâu lập kế hoạch, thực hiện kế hoạch;
xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp, của các cán bộ nhà nước
trong quản lý ngân sách; việc lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra NSNN hàng năm thể hiện
sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng luật và kế hoạch để quản lý ngân sách.
- Quản lý NSNN sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp nhưng rất coi trọng biện pháp tổ
chức - hành chính: biện pháp này bảo đảm được tính thống nhất chỉ huy, quyền lực; nó thể
hiện tính luật pháp trong quản lý ngân sách vì nó bảo vệ lợi ích cộng đồng.
- Quản lý NSNN là sự quản lý kết hợp yếu tố con người và yếu tố tài chính: các cơ
quan Nhà nước vừa là người thụ hưởng ngân sách, vừa là người tổ chức các hoạt động ngân
sách, cho nên trước hết phải quản lý con người; các hoạt động NSNN có liên quan đến tất cả
các chủ thể kinh tế - xã hội, cũng là để phục vụ cho việc điều hành hoạt động của cơ quan
nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội.
Hoạt động ngân sách là hoạt động thu, chi của quỹ NSNN. Nhưng để hoạt động thu,
chi mang lại hiệu quả tốt thì phải có chính sách, cơ chế quản lý ngân sách đồng bộ và Luật
NSNN làm công cụ pháp lý quan trọng để quản lý và điều hành ngân sách. Phải nhìn nhận
tính biến động của cơ chế quản lý ngân sách trong sự biến động của hoàn cảnh kinh tế, xã
hội, sự biến động của chính sách ngân sách. Trên cơ sở đó, phải không ngừng hoàn thiện cơ
chế quản lý ngân sách, làm cho nó thích ứng với sự biến động trong chính sách ngân sách.
Một cơ chế quản lý ngân sách được coi là hợp lý khi các bộ phận trong cơ chế đó mang tính
hệ thống đồng bộ, không triệt tiêu lẫn nhau, làm hạn chế tác dụng tích cực của cơ chế.
Hệ thống các phương pháp quản lý NSNN được sử dụng đồng thời, có sự tác động,
hỗ trợ, kiểm soát lẫn nhau như chính sách động viên, chi đầu tư phát triển, phân cấp ngân
sách, cân đối ngân sách, quy trình ngân sách... trong đó, hai nội dung căn bản là: quy trình
ngân sách và phân cấp quản lý NSNN giữ vai trò quan trọng trong hệ thống quản lý ngân
sách.
Quy trình ngân sách là quá trình ngân sách. Theo Luật Ngân sách quy định thẩm
quyền của các cấp chính quyền, cơ quan nhà nước, trình tự thời gian về phân bổ, quyết định
- ngân sách và quyết toán ngân sách trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách.
Quy định này vừa tạo sự chủ động cho chính quyền các cấp, vừa đề cao vai trò, trách nhiệm
của các địa phương trong việc thực hiện có hiệu quả ngân sách của cấp mình.
Phân cấp quản lý ngân sách là giải quyết tất cả các mối quan hệ (giữa chính quyền
nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa phương) có liên quan tới hoạt
động của NSNN. Đó là thực hiện quản lý thống nhất NSNN theo nguyên tắc tập trung dân
chủ, có phân công trách nhiệm, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp; trong đó có nội
dung phân giao nhiệm vụ thu, chi. Sự tồn tại của hệ thống NSNN bao gồm NSTW và NSĐP
đã dẫn đến yêu cầu tất yếu là phải phân cấp quản lý cho mỗi cấp chính quyền nhà n ước về
nhiệm vụ, quyền hạn đối với các vấn đề thuộc về NSNN để NSNN ngày càng đạt hiệu quả
cao hơn.
1.2.2. Quy trình ngân sách nhà nước
Quy trình NSNN bao gồm lập, chấp hành và quyết toán ngân sách; đó là quá trình
từ khi hình thành ngân sách cho tới khi kết thúc để chuyển sang ngân sách mới.
* Lập NSNN là một trong những giai đoạn quan trọng nhất của quy trình ngân sách.
Chính trong giai đoạn này các vấn đề về khối lượng ngân sách, về chính sách thuế, chính
sách vay nợ và tiền tệ cho năm sau được xem xét, quyết định. Lập ngân sách thực chất là dự
toán các khoản thu, chi của ngân sách trong một năm ngân sách.
Dự toán NSNN là dự toán tổng hợp phản ánh và đáp ứng những yêu cầu cơ bản về
phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và những yêu cầu về mặt tài chính
của bộ máy nhà nước. Khi việc dự toán thu, chi đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn
sẽ có tác dụng quan trọng đối với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội nói chung và thực hiện
ngân sách nói riêng. Do đó lập dự toán NSNN hàng năm phải dựa vào những căn cứ sau:
- Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh; chi tiêu,
nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm
hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên của từng vùng như dân số theo vùng lãnh
- thổ, biên chế, các chỉ tiêu về kinh tế - xã hội... do cơ quan có thẩm quyền thông báo với từng
Bộ, ngành, địa phương và đơn vị cơ sở.
- Các luật, pháp lệnh thuế, chế độ thu; chế độ tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do
cấp có thẩm quyền quy định; các chế độ, chính sách hiện hành làm cơ sở lập dự toán chi
NSNN năm, trường hợp cần sửa đổi, bổ sung phải được nghiên cứu và ban hành trước thời
điểm lập dự toán NSNN.
- Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp quản lý ngân
sách.
- Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu.
- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội và dự toán NSNN năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán
ngân sách và văn bản hướng dẫn của các bộ.
- Số kiểm tra về dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thông báo.
- Tình hình dự toán ngân sách các năm trước [5].
- Vào thời điểm quy định trước khi năm ngân sách bắt đầu thì Bộ Tài chính thông
báo về yêu cầu và nội dung lập dự toán thu, c hi tài chính và ngân sách cho năm tới; chậm
nhất là ngày 10/7 năm trước. Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn, cũng như điều kiện cụ
thể của mình, các đơn vị và cơ quan lập dự toán thu, chi tài chính, gửi cho Bộ Tài chính.
Sau khi nhận được tài liệu của các đơn vị, cơ quan, Bộ Tài chính tiến hành tổng hợp và lập
ngân sách cho năm tài chính tới để báo cáo Chính phủ, kèm theo thuyết minh và những vấn
đề cần thiết [16].
Các cấp chính quyền và cơ quan chuyên môn ở địa phương căn cứ vào nhiệm vụ
cấp mình, hệ thống luật, pháp lệnh, các chế độ, thu, chi, tiêu chuẩn định mức; những quy
định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, ngân sách; tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các
khoản thu và mức bổ sung từ ngân sách cấp trên; số kiểm tra về dự toán ngân sách (do Bộ
Tài chính thông báo quý II và ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh thông báo cho UBND huyện
và xã) và tình hình thực hiện dự toán ngân sách năm trước để tổ chức lập dự toán cấp mình.
- Cơ quan tài chính các cấp có nhiệm vụ tổ chức làm việc với UBND cấp d ưới, các
cơ quan, đơn vị cùng cấp về dự toán ngân sách; có quyền yêu cầu bố trí lại những khoản
thu, chi trong dự toán chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, chưa hợp lý, chưa tiết kiệm, chưa phù
hợp với khả năng ngân sách và định hướng phát triển kinh tế - xã hội.
UBND hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc, chính quyền cấp dưới
lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý; trình Hội đồng nhân dân (HĐND)
cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương (NSĐP) và phương án phân bổ ngân
sách cấp mình; báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên dự toán
NSĐP và kết quả phân bổ dự toán ngân sách cấp mình đã được HĐND cùng cấp quyết định.
Trên cơ sở nhiệm vụ ngân sách cả năm gồm nội dung tổ chức thu NSNN và bố trí
cấp phát kinh phí của NSNN, cơ quan quản lý thu (thuế, hải quan) lập dự toán thu ngân sách
quý có chia ra khu vực kinh tế, địa bàn và đối tượng thu chủ yếu là hình thức thu: các đơn vị
thụ hưởng ngân sách lập dự toán, chi quý, chi tiết theo mục lục NSNN gửi cơ quan quản lý cấp
trên, cơ quan quản lý cấp trên tổng hợp, lập dự toán chi ngân sách quý (chia ra tháng). Dự
toán thu, chi gửi cơ quan tài chính đồng cấp trước ngày 10 của tháng cuối quý.
Việc xem xét và thảo luận ngân sách được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội; sau khi
thảo luận và thông qua, Quốc hội sẽ ra nghị quyết về việc phê chuẩn ngân sách, nghị quyết
này trở thành văn bản luật, mọi tổ chức và cá nhân đều có nghĩa vụ chấp hành.
- Thông báo ngân sách là bước cuối cùng của quá trình hình thành ngân sách được
thực hiện sau khi có quyết định nghị quyết phê chuẩn ngân sách của Quốc hội, Chính phủ và
Bộ Tài chính giao hướng dẫn nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các bộ, ngành, địa phương để
thực hiện.
* Chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hòa các biện pháp kinh tế, tài chính
và biện pháp hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong dự toán NSNN trở thành
hiện thực [26].
- Chấp hành ngân sách được thực hiện khi năm ngân sách bắt đầu và ngân sách được
triển khai; nội dung chủ yếu là tổ chức thu, quản lý nguồn thu NSNN và cấp phát kinh phí
của NSNN.
Việc chấp hành NSNN thuộc về tất cả pháp nhân và thể nhân dưới sự điều hành của
Bộ Tài chính.
Thực chất của tổ chức chấp hành thu, chi ngân sách là việc tìm kiếm, sử dụng các
biện pháp có hiệu quả nhất để thắng lợi các nhiệm vụ chấp hành ngân sách đặt ra.
- Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch thu ngân sách:
+ Dựa vào kế hoạch thu hàng năm đã được Quốc hội thông qua, căn cứ vào tình
hình thực tế sản xuất kinh doanh, tình hình kinh tế hoạch định kế hoạch thu hàng quý, hàng
tháng phù hợp. Đồng thời phân bổ, giao nhiệm vụ thu hàng quý, tháng cho từng ngành, từng
đơn vị và cho từng cán bộ làm công tác thu nộp.
+ Tổ chức các biện pháp kinh tế, tài chính, các biện pháp, các nghiệp vụ nhằm hoàn
thành kế hoạch thu NSNN, củng cố, kiện toàn bộ máy thu thống nhất từ trung ương đến địa
phương, đảm bảo bộ máy gọn nhẹ nhưng đạt hiệu suất công tác cao. Cụ thể hóa các chính
sách, chế độ, luật lệ thu của Nhà nước và hướng dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị sản xuất
kinh doanh thực hiện, nghiên cứu đề xuất các biện pháp kiểm tra thu nộp và tổ chức lực
lượng thực hiện công tác kiểm tra đôn đốc thu nộp đối với từng cơ sở hoạt động sản xuất
kinh doanh.
Xác lập mối liên hệ về mặt nghiệp vụ đối với các cơ quan liên quan trong quá trình
chấp hành kế hoạch thu NSNN: kịp thời nắm bắt và xử lý thông tin cần thiết trong lĩnh vực
sản xuất kinh doanh cũng như trong lĩnh vực thu nộp [26, tr. 347-351-352].
- Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch chi ngân sách:
+ Xác lập quỹ cấp phát NSNN theo những mục tiêu mà kế hoạch chi đã đặt ra nhằm
đảm bảo tính chủ động trong quá trình cấp phát.
- + Kiểm tra soát xét tình hình tồn quỹ ngân sách đề xuất các biện pháp giải quyết,
trên cơ sở đó tổ chức việc cấp phát một cách kịp thời, chặt chẽ, tránh mọi sơ hở gây lãng
phí, tham ô làm thất thoát tài sản của Nhà nước.
- Bằng các biện pháp nghiệp vụ, cơ quan tài chính cụ thể hóa và hướng dẫn các cấp,
các ngành, các đơn vị thi hành. Cơ quan tài chính có trách nhiệm thường xuyên kiểm tra
tình hình sử dụng nguồn vốn của ngân sách đối với các cấp, các ngành, các đơn vị nhằm làm
cho việc sử dụng nguồn vốn của ngân sách đúng mục đích, tiết kiệm đạt hiệu quả cao.
- Tham mưu cho Nhà nước điều phối nguồn vốn cấp phát của ngân sách khi những
nhu cầu đột xuất không nằm trong dự kiến kế hoạch chi nhưng đòi hỏi phải đáp ứng.
Tổ chức đánh giá tình hình chấp hành kế hoạch chi và kịp thời đề xuất những biện
pháp khắc phục những tồn tại. Đồng thời thông báo kịp thời tình hình cấp phát, tình hình tồn
quỹ ngân sách cho các cấp có thẩm quyền theo chế độ báo cáo qui định [26, tr. 356], [28].
* Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong quy trình NSNN.
Thông qua quyết toán NSNN có thể cho ta thấy bức tranh toàn cảnh hoạt động kinh
tế - xã hội của Nhà nước trong thời gian qua, tình hình hoạt động NSNN với tư cách là công
cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước. Từ đó rút ra kinh nghiệm trong việc quản lý điều hành
NSNN.
Các đơn vị dự toán các cấp I, II, III và đơn vị dự toán cấp dưới của
cấp III, cơ quan tài chính các cấp; KBNN; cơ quan thu đều là đối tượng thực hiện kế toán
NSNN. Trình tự lập, phê chuẩn và gửi báo cáo quyết toán thu, chi NSNN hàng năm của
ngân sách các cấp chính quyền địa phương như sau:
+ Ban Tài chính xã có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách hàng
năm của xã trình UBND xã, UBND xã trình HĐND xã phê chuẩn xem xét để gửi Phòng Tài
chính huyện.
+ Phòng Tài chính huyện có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán thu, chi ngân
sách xã; lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện; tổng hợp báo cáo thu NSNN
trên địa bàn huyện; quyết toán thu, chi ngân sách huyện (gồm thu, chi ngân sách cấp huyện
- và thu, chi ngân sách xã) trình UBND huyện, UBND huyện trình HĐND huyện phê chuẩn
xem xét để gửi Sở Tài chính - Vật giá.
+ Sở Tài chính - Vật giá có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán thu, chi ngân
sách huyện; lập báo cáo thu NSNN trên địa bàn tỉnh và báo cáo quyết toán thu, chi ngân
sách tỉnh (bao gồm: thu, chi ngân sách cấp tỉnh; thu, chi ngân sách cấp huyện) trình UBND,
UBND tỉnh trình HĐND tỉnh phê chuẩn xem xét để gửi Bộ Tài chính và gửi cơ quan kiểm toán
nhà nước khu vực.
Công tác kiểm tra, kiểm toán, công tác kế toán ngân sách được thực hiện thường
xuyên là một biện pháp bảo đảm cho các quy định về kế toán được chấp hành nghiêm chỉnh
và số liệu kế toán được báo cáo đầy đủ, trung thực, chính xác và khách quan.
Các báo cáo quyết toán thu, chi đơn vị ngân sách của đơn vị dự toán các cấp và báo
cáo quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phê chuẩn, phải được cơ quan kiểm toán nhà nước kiểm toán.
1.2.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý ngân sách thực chất là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền trong việc sử dụng NSNN, cụ thể là:
- Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành
các chính sách, chế độ thu, chi quản lý NSNN.
- Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu
và cân đối ngân sách các cấp chính quyền.
- Giải quyết mối quan hệ trong quy trình ngân sách.
Theo Luật NSNN hiện hành, mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách tương ứng với
4 cấp chính quyền là 4 cấp ngân sách: Ngân sách Trung ương (NSTW), ngân sách cấp tỉnh,
ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã.
Cả 4 cấp ngân sách này hợp thành một thể thống nhất là hệ thống NSNN, trong đó
NSTW giữ vai trò chủ đạo, ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã lồng ghép vào nhau và hợp thành
- NSĐP. Nhằm phát huy vai trò chủ động, sáng tạo của địa phương về mặt quản lý ngân sách
cần phải phân cấp, phân quyền phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng cấp, phân cấp
quản lý ngân sách cho địa phương tạo điều kiện cho địa phương khai thác nguồn thu và bố
trí kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn, khắc phục tư tưởng ỷ lại, thụ
động, trông chờ của địa phương đối với trung ương.
Trong điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, những
nhiệm vụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô nền kinh tế - xã hội sẽ ngày càng trở nên phức tạp đối với
chính quyền nhà nước trung ương, nên việc phân cấp quản lý ngân sách với sự tồn tại NSĐP
là hoàn toàn phù hợp với điều kiện, hình thái tổ chức nhà nước và Hiến pháp nước ta, phân
cấp quản lý ngân sách theo cấp chính quyền sẽ tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của
chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và đảm nhận các nhiệm vụ
chi được giao. Phân cấp ngân sách không chỉ dừng lại ở việc phân giao nhiệm vụ thu, chi
giữa các cấp ngân sách mà còn giải quyết tất cả các mối quan hệ về kinh tế - tài chính giữa
các cấp chính quyền địa phương. Do đó, nó là công việc của chính các cấp chứ không phải
chỉ là công việc điều hành riêng trong nội bộ của ngành tài chính [33].
* Nội dung phân cấp quản lý NSNN:
Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hướng tập trung cần thiết
NSTW để phát huy vai trò chủ đạo, chi phối trong toàn bộ hệ thống NSNN. Đồng thời mở
rộng hơn quyền chủ động NSĐP trong bảo đảm nguồn thu và nhiệm vụ chi. Quá trình đó
giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền các cấp trong quản lý ngân sách, với ý nghĩa đó
phân cấp ngân sách phải bao gồm các nội dung sau:
Thứ nhất là quan hệ về mặt chế độ, chính sách.
Trong phân cấp quản lý ngân sách phải phân định rõ cấp chính quyền nào được ban
hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chỉ tiêu ngân sách ban hành những loại
chế độ nào. Những vấn đề này phải được quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, trách
nhiệm, quyền hạn mỗi cấp tức là cấp trung ương thì phạm vi thực hiện đến đâu, cấp địa
phương thì quyền xử lý ở phạm vi mức độ giới hạn nào trong hoạt động ngân sách. NSĐP
vừa thể hiện tính chủ động, độc lập, vừa là sự chấp hành. Các chế độ, chính sách, định mức,
nguon tai.lieu . vn
