Xem mẫu
Chương 3
PHÂN TÍCH CẤU TRÚC QUẢN LÝ,
MÂU THUẪN VÀ CHIA SẺ LỢI ÍCH
TRONG QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG
Đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên (Co-management of
Natural Resources). Đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên là một
cách tiếp cận đa nguyên để quản lý tài nguyên thiên nhiên bằng
cách kết hợp nhiều đối tác với nhiều vai trò, với mục đích cuối
cùng là bảo vệ môi trường, quản lý bền vững tài nguyên thiên
nhiên và phân chia đồng đều những quyền lợi và trách nhiệm
liên quan đến tài nguyên;
3.1. Cơ sở lý luận về quản lý rừng dựa vào cộng đồng
2) Quản lý tài nguyên bền vững dựa trên Hệ sinh thái
(Ecosystem Management).
3.1.1. Quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên
Theo Grumbine (1994) thì “Quản lý hệ sinh thái liên kết các
kiến thức khoa học về mối quan hệ sinh thái trong một khuôn
khổ giá trị kinh tế và xã hội nhằm hướng tới mục tiêu chung là
bảo vệ sự toàn vẹn của hệ sinh thái trong thời gian dài”.
Rừng tự nhiên là một dạng tài nguyên thiên nhiên, phương
pháp tiếp cận trong quản lý tài nguyên rừng tương tự phương
pháp tiếp cận quản lý tài nguyên thiên nhiên. Quản lý nguồn tài
nguyên thiên nhiên là một khái niệm tương đối rộng và đa lĩnh
vực. Trong lĩnh vực lâm nghiệp thì quản lý tài nguyên thiên
nhiên tập trung vào 3 hợp phần quan trọng là quản lý tài nguyên
rừng, quản lý tài nguyên nước và quản lý tài nguyên đất lâm
nghiệp; trong đó quản lý tài nguyên rừng là một hợp phần quan
trọng, vì đây là nguồn tài nguyên đang bị tác động mạnh.
Có nhiều cách tiếp cận khác nhau trong quản lý nguồn tài
nguyên thiên nhiên, sau đây là một vài cách tiếp cận cơ bản:
1) Quản lý tài nguyên bền vững dựa vào cộng đồng
Quản lý tài nguyên tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng
đồng (Community based natural resources management). Quản
lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng là chiến lược toàn
diện nhằm xác định những vấn đề mang tính nhiều mặt ảnh
hưởng đến tài nguyên thiên nhiên và môi trường thông qua sự
tham gia tích cực và có ý nghĩa của những cộng đồng địa
phương.
172
Hội Sinh thái của Mỹ (1995) hiểu là: “Quản lý hệ sinh thái
là sự quản lý có mục đích rõ ràng, được thực hiện bằng những
chính sách, nghị định, thực tiễn và thích ứng với việc quan trắc,
nghiên cứu dựa trên những hiểu biết về tương tác và quá trình
sinh thái cần thiết để duy trì thành phần, cấu trúc và chức năng
của hệ sinh thái”.
Bộ Quản lý đất đai của Mỹ (1994) quan niệm “Quản lý hệ
sinh thái là sự liên kết các nguyên tắc sinh thái, kinh tế và xã hội
để quản lý các hệ sinh học và vật lý bằng cách bảo vệ tính bền
vững sinh thái dài hạn, đa dạng thiên nhiên, và sản lượng của
cảnh quan”.
Bộ Lâm nghiệp của Mỹ (Thomas, 1996) quan niệm là:
“Quản lý hệ sinh thái là sự liên kết các yếu tố sinh thái, kinh tế
và xã hội để duy trì và nâng cao chất lượng môi trường nhằm
đáp ứng nhu cầu trong hiện tại và tương lai”.
173
Hội nghị các bên lần thứ 5 thực hiện Công ước đa dạng sinh
học đã đưa ra định nghĩa sau: “Tiếp cận hệ sinh thái được định
nghĩa như là một chiến lược để quản lý đất, nước và tài nguyên
hữu sinh nhằm thúc đẩy bảo tồn và sử dụng bền vững một cách
hài hòa” (Smith and Maltby, 2003).
Một số nguyên tắc cơ bản trong quản lý rừng dựa trên quản
lý hệ sinh thái do hội nghị Khoa học Quốc tế về phát triển cách
tiếp cận Hệ sinh thái tổ chức tại Cộng hoà Liên bang Đức đưa ra
năm 2002:
Nguyên tắc 7. Quản lý hệ sinh thái phải xem xét những giá
trị, trở ngại và cơ hội kinh tế thích đáng, bao gồm: Giảm những
tác động thị trường ảnh hưởng có hại lên ĐDSH; Đặt thứ tự cho
những động cơ nhằm khuyến khích bảo tồn và sử dụng bền
vững ĐDSH; Xem xét những chi phí và lợi ích trong mức độ
khả thi.
Nguyên tắc 8. Tiếp cận dựa trên HST phải được thực hiện
trong một quy mô không gian và thời gian phù hợp với mục đích
có tính đến tác động lên các hệ sinh thái lân cận.
Nguyên tắc 1. Mục đích quản lý đất, nước và tài nguyên hữu
sinh là vấn đề lựa chọn xã hội, bao hàm tất cả các thành phần có
liên quan của xã hội.
Nguyên tắc 9. Quản lý hệ sinh thái cần đặt mục tiêu dài hạn
khi thừa nhận quy mô thời gian và hiệu ứng chậm thay đổi đặc
trưng cho các quá trình của HST đó.
Nguyên tắc 2. Cách tiếp cận HST phải tìm kiếm sự hài hòa
thích hợp và sự liên kết giữa bảo tồn và sử dụng bền vững đa
dạng sinh học, cũng như sự chia sẻ công bằng lợi ích.
Nguyên tắc 10. Quản lý hệ sinh thái nên chấp nhận chiến
lược quản lý mang tính thích nghi khi thừa nhận động lực cố
hữu về sự thay đổi và không rõ ràng của hệ sinh thái.
Nguyên tắc 3. Quản lý hệ sinh thái phải đảm bảo cung cấp
bền vững những sản phẩm và dịch vụ của hệ sinh thái.
3.1.2. Quản lý rừng đa phương diện
Nguyên tắc 4. Để có thể duy trì được sản phẩm và dịch vụ
của hệ sinh thái, bảo tồn cấu trúc và chức năng của hệ sinh thái
phải là một mục tiêu ưu tiên.
Nguyên tắc 5. Quản lý hệ sinh thái phải được phân quyền
đến cấp quản lý thích hợp thấp nhất nhưng có tính đến mối liên
kết với các cấp khác.
Nguyên tắc 6. Quyết định quản lý phải được dựa trên tất cả
các dạng thông tin có liên quan, bao gồm cả tri thức khoa học,
cũng như kiến thức địa phương và bản địa, những đổi mới và
thực tiễn.
174
Có ba phương diện nói đến trong quản lý rừng đó là:
phương diện khoa học kỹ thuật quen thuộc với các cán bộ có
nghiệp vụ lâm nghiệp; phương diện tổ chức, cơ cấu là lĩnh vực
của các nhà quản lý; phương diện bản địa là lĩnh vực của người
địa phương trong quản lý bảo vệ rừng.
Về mặt khoa học kỹ thuật: Tổng quan của Jessup và
Peluso, 1986 đã nêu rõ việc quản lý rừng gồm việc điều tiết ánh
sáng và độ tàn che, cách xử lý để nuôi dưỡng cây cá thể và các
loài có giá trị và giảm số lượng những cây không cần thiết, dây
leo, bụi rậm, diệt cây ngoài mục đích, làm giàu và tuyển chọn.
Quản lý gồm việc ấn định mục tiêu quản lý, kiểm tra sản lượng,
lập kế hoạch điều chế, chọn luân kỳ chặt hạ, làm đường, xây
175
dựng cơ sở hạ tầng, xác định ranh giới, dự báo năng suất, kiểm
tra chi phí, lập sổ sách hàng năm và tổ chức các công tác lâm
sinh.
Về mặt tổ chức, quản lý rừng: Tổ chức, quản lý rừng có
nghĩa là một sự kết hợp giữa biện pháp tổ chức với cách sắp xếp
kỹ thuật mà người sử dụng trong các dự án là người bảo trợ, nói
chung đã thỏa thuận. Đưa yếu tố “tổ chức” vào chúng ta nhấn
mạnh tới bối cảnh xã hội của quản lý, vốn là điều quan trọng
nhưng thường bị bỏ qua trong các tài liệu bàn về kỹ thuật lâm
nghiệp. Fisher đã định nghĩa quản lý rừng có dựa vào cả kỹ
thuật và tổ chức là “ một tập hợp các cách bố trí kỹ thuật và xã
hội gắn với quản lý rừng, trong đó có bảo vệ, thu hoạch và phân
phối sản phẩm” (Brokensha và Cactro,1987).
Về quản lý bản địa: Một định nghĩa bao trùm đầy đủ hơn
đề cập đến các phương thức quản lý của người bản địa. Đó là
những phương thức đặc biệt “không kỹ thuật, không khoa học”
và thường “không có tính tổ chức cao” theo một số người,
nhưng đó lại là một cách tổ chức, một tấm gương phản ánh rõ cơ
cấu xã hội của một nhóm người có liên quan, họ không chấp
nhận sự tồn tại và tầm quan trọng của các phương thức quản lý
này. Cụ thể về phương diện bản địa, quản lý rừng được xem như
là những phương thức thu hoạch, sử dụng, chăm sóc, tái sinh và
cải thiện tài nguyên cây rừng và các tài nguyên khác gắn với
chúng như động vật rừng, nước, lâm sản ngoài gỗ...mà nông dân
mong muốn đạt tới những năng suất bền vững trong thời gian
dài. Việc sử dụng linh hoạt khái niệm đó là cần thiết cho các
cộng đồng đã quản lý rừng theo các phương thức khác nhau.
Như vậy, quản lý rừng được định nghĩa gồm ba phương
diện: đó là một loạt các sắp xếp tổ chức, kỹ thuật và bản địa dựa
176
trên các yếu tố khoa học và dân gian liên quan đến tổ chức kiểm
tra quyền hưởng thụ và phân bổ lợi ích của các hệ sinh thái
rừng. Chúng gồm những cây riêng lẻ, đám cây trồng, khu rừng
trồng, rừng tự nhiên cùng với các sản phẩm gắn với chúng như
đặc sản chim, thú cũng như các khả năng sinh lợi khác về nông
lâm nghiệp.
Trước thời kỳ năm 1945 Việt Nam chưa có hình thức sở hữu
nhà nước về tài nguyên rừng. Rừng và đất rừng lúc đó thuộc sở
hữu tư nhân và cộng đồng thôn bản. Tài nguyên lúc đó còn
phong phú, nhu cầu con người chưa vượt quá sự tái tạo của rừng
do mật độ dân số thấp, giao thông, đi lại khó khăn, nạn khai thác
trong giai đoạn này còn hạn chế do nhu cầu mua bán, xuất khẩu
chưa phát triển, từ đó đã cho kết quả độ che phủ rừng lên đến
43%, điều đáng nói hình thức quản lý rừng theo hương ước,
thôn bản tồn tại trong một thời gian dài.
Sau cải cách ruộng đất giai đoạn (1954 - 1993) Nhà nước
khẳng định quyền sở hữu về rừng trong Luật Bảo vệ và Phát
triển rừng đã được Quốc hội thông qua ngày 12/8/1991, trong đó
gồm một số nội dung cơ bản liên quan đến quản lý tài nguyên
rừng.
Nhà nước thống nhất quản lý rừng và đất rừng. Nhà nước
giao rừng và đất rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để quản
lý bảo vệ, phát triển và sử dụng ổn định lâu dài theo quy hoạch,
kế hoạch của nhà nước. Căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu,
rừng được phân thành các loại rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và
rừng sản xuất. Việc quyết định giao đất trồng rừng, giao rừng
trên cơ sở kế hoạch bảo vệ phát triển rừng và sử dụng rừng, đất
trồng rừng trên cơ sở đã được các cơ quan quản lý nhà nước có
thẩm quyền phê duyệt. Trong đó gắn với quyền lợi và nghĩa vụ
177
trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển rừng được nhà nước
giao.
Ngoài ra nhà nước đã ban hành nhiều chính sách liên quan
đến quản lý và sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Tại Quyết định
1171-QĐ về Quy chế quản lý các loại rừng: Sản xuất, phòng hộ,
đặc dụng ngày 30/12/1986. Rừng và đất rừng ở Việt Nam được
thống nhất chia làm 3 loại: Sản xuất, phòng hộ và đặc dụng.
Trong quy định này ghi rõ cơ chế quản lý, quy hoạch 3 loại
rừng, chức năng nhiệm vụ của từng loại rừng trong phát triển
kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường trong cả nước.
3.1.3. Quan điểm về quản lý rừng cộng đồng
Các hình thức quản lý rừng trực tiếp bởi cộng đồng đã xuất
hiện từ lâu đời trong các cộng đồng dân tộc khác nhau ở Việt
Nam. Truyền thống quản lý rừng của họ được thể hiện ở những
lệ tục giữ rừng, trồng cây, xây dựng hương ước, luật tục bảo vệ
rừng, bảo vệ cây cối của nhiều làng xã. Hiện nay quản lý rừng
cộng đồng có thể hiểu như một phương thức tiếp cận hệ thống
dựa trên ba phương diện: phương diện khoa học kỹ, phương
diện tổ chức và phương diện bản địa, trong đó chú trọng đến tri
thức bản địa của các cộng đồng trong quản lý tài nguyên rừng.
Từ ngữ “cộng đồng” theo thực tế xã hội nước ta có thể được
định nghĩa một cách chung nhất là: “Cộng đồng bao gồm toàn
thể những người sống thành một xã hội có những điểm giống
nhau và có các mối quan hệ gắn bó chặt chẽ với nhau”. Như
vậy, tính chất giống nhau về một điểm hoặc một số điểm nào đó
là yếu tố hình thành nên những quan hệ cộng đồng trong xã hội.
Có nhiều loại cộng đồng khác nhau: cộng đồng sắc tộc, cộng
đồng làng, xã (thôn, bản), cộng đồng tôn giáo... Sự gắn bó của
178
một cộng đồng thường thể hiện qua các lệ tục, các quy ước
thành văn bản hoặc không thành văn bản nhiều hơn là thể hiện
bằng một hình thức tổ chức của một pháp nhân kinh tế (Đỗ
Hồng Quân và Tô Đình Mai, 2000).
Về mặt pháp lý, “Cộng đồng dân cư thôn là toàn bộ các hộ
gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, bản, ấp, buôn,
phum, sóc hoặc đơn vị tương đương” (Điều 2, Luật Bảo vệ và
Phát triển rừng 2004). Do đó, để quản lý tài nguyên rừng một
cách hiệu quả và bền vững, không thể bỏ qua việc phát huy vai
trò của cộng đồng người dân sống gần rừng trong việc quản lý,
bảo vệ và phát triển rừng. Phát huy vai trò tham gia của các
cộng đồng trong việc quản lý nguồn tài nguyên này vừa mang ý
nghĩa phát huy truyền thống dân tộc vừa có thể tạo ra một cách
quản lý rừng có hiệu quả và bền vững hơn.
Thuật ngữ “Quản lý rừng cộng đồng” (QLRCĐ) đã được
FAO định nghĩa như sau: “QLRCĐ diễn tả hàng loạt các hoạt
động gắn người dân với rừng, cây, các sản phẩm của rừng và
việc phân chia lợi ích các sản phẩm này”. Theo Đỗ Hồng Quân
và Tô Đình Mai (2000), QLRCĐ ở Việt Nam có hai nội dung
phù hợp với định nghĩa trên, đó là: Thứ nhất, rừng thuộc quyền
sử dụng chung của cộng đồng, do các thành viên của cộng đồng
cùng tham gia quản lý và kinh doanh. Thứ hai, rừng không
thuộc quyền sở hữu của cộng đồng, nhưng các thành viên của
cộng đồng vẫn cùng tham gia quản lý các khu rừng đó. Như vậy,
các cộng đồng vẫn gắn bó chặt chẽ với rừng trong các vấn đề:
tạo việc làm, thu hoạch sản phẩm, thu nhập hoặc hưởng thụ
những lợi ích không thể tính toán của rừng (như bảo vệ nguồn
nước, tín ngưỡng, di tích, du lịch sinh thái, du lịch cộng đồng...).
179
Thuật ngữ “các bộ phận cơ bản của cấu trúc tổ chức quản lý
rừng” phải được nhìn nhận trên quan điểm chung là rừng và đất
lâm nghiệp do Nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao
rừng và đất lâm nghiệp cho các tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình,
cá nhân sử dụng ổn định lâu dài theo quy định của pháp luật.
Mặt khác Nhà nước hình thành nên các cơ quan chuyên ngành
quản lý Nhà nước về lâm nghiệp từ trung ương đến các địa
phương nhằm giúp Nhà nước triển khai thực hiện chủ trương về
giao rừng, quản lý rừng và phát triển lâm nghiệp. Từ những
quan điểm đó chúng ta thấy rằng quản lý rừng bao gồm hai bộ
phận cơ bản là chủ rừng và cơ quan quản lý nhà nước về rừng.
Bất kỳ phương thức quản lý rừng nào cũng đều có hai bộ phận
cơ bản đó.
Đối với phương thức quản lý rừng truyền thống, rừng do
Nhà nước trực tiếp quản lý, bộ phận quản lý Nhà nước bao gồm
các cấp chính quyền và tổ chức quản lý Nhà nước về lâm nghiệp
từ trung ương đến địa phương. Bộ phận chủ rừng thường là các
Tổng công ty kinh doanh lâm nghiệp, Liên hiệp các xí nghiệp,
các Lâm trường, các Vườn quốc gia, khu bảo tồn, các tổ chức
lực lượng vũ trang, các tổ chức xã hội…
Phương thức quản lý rừng nhân dân có cấu trúc hai bộ phận
chính như trên đó là chủ rừng và các cơ quan quản lý Nhà nước.
Chủ rừng ở đây là các cộng đồng, nhóm hộ, hộ gia đình, cá nhân
được Nhà nước giao rừng và đất lâm nghiệp để quản lý sử dụng
lâu dài theo quy định của pháp luật.
Từ nhận thức đó, nghiên cứu cấu trúc quản lý rừng là nghiên
cứu cả bộ phận chủ rừng và bộ phận quản lý Nhà nước. Trong
phương thức quản lý rừng nhân dân trên cơ sở tiếp cận “bên
trong và bên ngoài” chúng ta có thể quan niệm chủ rừng (cộng
180
đồng, hộ gia đình, cá nhân) là bộ phận bên trong, bộ phận nội
tại. Các cơ quan quản lý Nhà nước là bộ phận bên ngoài. Theo
cách tiếp cận về vai trò của các bên, bộ phận chủ rừng còn gọi là
bộ phận chủ thể quản lý rừng. Trong phạm vi đề tài này, thống
nhất từ gọi chung cho bộ phận chủ rừng là bộ phận chủ thể, các
cơ quan Nhà nước liên quan được gọi là bộ phận quản lý Nhà
nước. Cả bộ phận chủ thể và bộ phận quản lý Nhà nước trong
phương thức quản lý rừng nhân dân đều có vai trò quan trọng
ảnh hưởng đến kết quả quản lý rừng. Bộ phận chủ thể có nhiệm
vụ trực tiếp thực hiện quản lý rừng như bảo vệ chống chặt phá,
phòng chống cháy rừng, nuôi dưỡng rừng, làm giàu rừng và
được hưởng các lợi ích từ rừng mang lại theo quy định của Nhà
nước. Bộ phận quản lý Nhà nước có nhiệm vụ thiết lập, xây
dựng, hỗ trợ, kiểm tra, giám sát bộ phận chủ thể.
Chủ rừng
QLNN
Sơ đồ 3.1. Quan hệ trong quản lý rừng truyền thống
Chủ rừng
QLNN
Sơ đồ 3.2. Quan hệ trong quản lý rừng nhân dân
Hiện nay đang tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về hai bộ
phận này, những người có khuynh hướng coi trọng quản lý rừng
181
nguon tai.lieu . vn
PHÂN TÍCH CẤU TRÚC QUẢN LÝ,
MÂU THUẪN VÀ CHIA SẺ LỢI ÍCH
TRONG QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG
Đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên (Co-management of
Natural Resources). Đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên là một
cách tiếp cận đa nguyên để quản lý tài nguyên thiên nhiên bằng
cách kết hợp nhiều đối tác với nhiều vai trò, với mục đích cuối
cùng là bảo vệ môi trường, quản lý bền vững tài nguyên thiên
nhiên và phân chia đồng đều những quyền lợi và trách nhiệm
liên quan đến tài nguyên;
3.1. Cơ sở lý luận về quản lý rừng dựa vào cộng đồng
2) Quản lý tài nguyên bền vững dựa trên Hệ sinh thái
(Ecosystem Management).
3.1.1. Quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên
Theo Grumbine (1994) thì “Quản lý hệ sinh thái liên kết các
kiến thức khoa học về mối quan hệ sinh thái trong một khuôn
khổ giá trị kinh tế và xã hội nhằm hướng tới mục tiêu chung là
bảo vệ sự toàn vẹn của hệ sinh thái trong thời gian dài”.
Rừng tự nhiên là một dạng tài nguyên thiên nhiên, phương
pháp tiếp cận trong quản lý tài nguyên rừng tương tự phương
pháp tiếp cận quản lý tài nguyên thiên nhiên. Quản lý nguồn tài
nguyên thiên nhiên là một khái niệm tương đối rộng và đa lĩnh
vực. Trong lĩnh vực lâm nghiệp thì quản lý tài nguyên thiên
nhiên tập trung vào 3 hợp phần quan trọng là quản lý tài nguyên
rừng, quản lý tài nguyên nước và quản lý tài nguyên đất lâm
nghiệp; trong đó quản lý tài nguyên rừng là một hợp phần quan
trọng, vì đây là nguồn tài nguyên đang bị tác động mạnh.
Có nhiều cách tiếp cận khác nhau trong quản lý nguồn tài
nguyên thiên nhiên, sau đây là một vài cách tiếp cận cơ bản:
1) Quản lý tài nguyên bền vững dựa vào cộng đồng
Quản lý tài nguyên tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng
đồng (Community based natural resources management). Quản
lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng là chiến lược toàn
diện nhằm xác định những vấn đề mang tính nhiều mặt ảnh
hưởng đến tài nguyên thiên nhiên và môi trường thông qua sự
tham gia tích cực và có ý nghĩa của những cộng đồng địa
phương.
172
Hội Sinh thái của Mỹ (1995) hiểu là: “Quản lý hệ sinh thái
là sự quản lý có mục đích rõ ràng, được thực hiện bằng những
chính sách, nghị định, thực tiễn và thích ứng với việc quan trắc,
nghiên cứu dựa trên những hiểu biết về tương tác và quá trình
sinh thái cần thiết để duy trì thành phần, cấu trúc và chức năng
của hệ sinh thái”.
Bộ Quản lý đất đai của Mỹ (1994) quan niệm “Quản lý hệ
sinh thái là sự liên kết các nguyên tắc sinh thái, kinh tế và xã hội
để quản lý các hệ sinh học và vật lý bằng cách bảo vệ tính bền
vững sinh thái dài hạn, đa dạng thiên nhiên, và sản lượng của
cảnh quan”.
Bộ Lâm nghiệp của Mỹ (Thomas, 1996) quan niệm là:
“Quản lý hệ sinh thái là sự liên kết các yếu tố sinh thái, kinh tế
và xã hội để duy trì và nâng cao chất lượng môi trường nhằm
đáp ứng nhu cầu trong hiện tại và tương lai”.
173
Hội nghị các bên lần thứ 5 thực hiện Công ước đa dạng sinh
học đã đưa ra định nghĩa sau: “Tiếp cận hệ sinh thái được định
nghĩa như là một chiến lược để quản lý đất, nước và tài nguyên
hữu sinh nhằm thúc đẩy bảo tồn và sử dụng bền vững một cách
hài hòa” (Smith and Maltby, 2003).
Một số nguyên tắc cơ bản trong quản lý rừng dựa trên quản
lý hệ sinh thái do hội nghị Khoa học Quốc tế về phát triển cách
tiếp cận Hệ sinh thái tổ chức tại Cộng hoà Liên bang Đức đưa ra
năm 2002:
Nguyên tắc 7. Quản lý hệ sinh thái phải xem xét những giá
trị, trở ngại và cơ hội kinh tế thích đáng, bao gồm: Giảm những
tác động thị trường ảnh hưởng có hại lên ĐDSH; Đặt thứ tự cho
những động cơ nhằm khuyến khích bảo tồn và sử dụng bền
vững ĐDSH; Xem xét những chi phí và lợi ích trong mức độ
khả thi.
Nguyên tắc 8. Tiếp cận dựa trên HST phải được thực hiện
trong một quy mô không gian và thời gian phù hợp với mục đích
có tính đến tác động lên các hệ sinh thái lân cận.
Nguyên tắc 1. Mục đích quản lý đất, nước và tài nguyên hữu
sinh là vấn đề lựa chọn xã hội, bao hàm tất cả các thành phần có
liên quan của xã hội.
Nguyên tắc 9. Quản lý hệ sinh thái cần đặt mục tiêu dài hạn
khi thừa nhận quy mô thời gian và hiệu ứng chậm thay đổi đặc
trưng cho các quá trình của HST đó.
Nguyên tắc 2. Cách tiếp cận HST phải tìm kiếm sự hài hòa
thích hợp và sự liên kết giữa bảo tồn và sử dụng bền vững đa
dạng sinh học, cũng như sự chia sẻ công bằng lợi ích.
Nguyên tắc 10. Quản lý hệ sinh thái nên chấp nhận chiến
lược quản lý mang tính thích nghi khi thừa nhận động lực cố
hữu về sự thay đổi và không rõ ràng của hệ sinh thái.
Nguyên tắc 3. Quản lý hệ sinh thái phải đảm bảo cung cấp
bền vững những sản phẩm và dịch vụ của hệ sinh thái.
3.1.2. Quản lý rừng đa phương diện
Nguyên tắc 4. Để có thể duy trì được sản phẩm và dịch vụ
của hệ sinh thái, bảo tồn cấu trúc và chức năng của hệ sinh thái
phải là một mục tiêu ưu tiên.
Nguyên tắc 5. Quản lý hệ sinh thái phải được phân quyền
đến cấp quản lý thích hợp thấp nhất nhưng có tính đến mối liên
kết với các cấp khác.
Nguyên tắc 6. Quyết định quản lý phải được dựa trên tất cả
các dạng thông tin có liên quan, bao gồm cả tri thức khoa học,
cũng như kiến thức địa phương và bản địa, những đổi mới và
thực tiễn.
174
Có ba phương diện nói đến trong quản lý rừng đó là:
phương diện khoa học kỹ thuật quen thuộc với các cán bộ có
nghiệp vụ lâm nghiệp; phương diện tổ chức, cơ cấu là lĩnh vực
của các nhà quản lý; phương diện bản địa là lĩnh vực của người
địa phương trong quản lý bảo vệ rừng.
Về mặt khoa học kỹ thuật: Tổng quan của Jessup và
Peluso, 1986 đã nêu rõ việc quản lý rừng gồm việc điều tiết ánh
sáng và độ tàn che, cách xử lý để nuôi dưỡng cây cá thể và các
loài có giá trị và giảm số lượng những cây không cần thiết, dây
leo, bụi rậm, diệt cây ngoài mục đích, làm giàu và tuyển chọn.
Quản lý gồm việc ấn định mục tiêu quản lý, kiểm tra sản lượng,
lập kế hoạch điều chế, chọn luân kỳ chặt hạ, làm đường, xây
175
dựng cơ sở hạ tầng, xác định ranh giới, dự báo năng suất, kiểm
tra chi phí, lập sổ sách hàng năm và tổ chức các công tác lâm
sinh.
Về mặt tổ chức, quản lý rừng: Tổ chức, quản lý rừng có
nghĩa là một sự kết hợp giữa biện pháp tổ chức với cách sắp xếp
kỹ thuật mà người sử dụng trong các dự án là người bảo trợ, nói
chung đã thỏa thuận. Đưa yếu tố “tổ chức” vào chúng ta nhấn
mạnh tới bối cảnh xã hội của quản lý, vốn là điều quan trọng
nhưng thường bị bỏ qua trong các tài liệu bàn về kỹ thuật lâm
nghiệp. Fisher đã định nghĩa quản lý rừng có dựa vào cả kỹ
thuật và tổ chức là “ một tập hợp các cách bố trí kỹ thuật và xã
hội gắn với quản lý rừng, trong đó có bảo vệ, thu hoạch và phân
phối sản phẩm” (Brokensha và Cactro,1987).
Về quản lý bản địa: Một định nghĩa bao trùm đầy đủ hơn
đề cập đến các phương thức quản lý của người bản địa. Đó là
những phương thức đặc biệt “không kỹ thuật, không khoa học”
và thường “không có tính tổ chức cao” theo một số người,
nhưng đó lại là một cách tổ chức, một tấm gương phản ánh rõ cơ
cấu xã hội của một nhóm người có liên quan, họ không chấp
nhận sự tồn tại và tầm quan trọng của các phương thức quản lý
này. Cụ thể về phương diện bản địa, quản lý rừng được xem như
là những phương thức thu hoạch, sử dụng, chăm sóc, tái sinh và
cải thiện tài nguyên cây rừng và các tài nguyên khác gắn với
chúng như động vật rừng, nước, lâm sản ngoài gỗ...mà nông dân
mong muốn đạt tới những năng suất bền vững trong thời gian
dài. Việc sử dụng linh hoạt khái niệm đó là cần thiết cho các
cộng đồng đã quản lý rừng theo các phương thức khác nhau.
Như vậy, quản lý rừng được định nghĩa gồm ba phương
diện: đó là một loạt các sắp xếp tổ chức, kỹ thuật và bản địa dựa
176
trên các yếu tố khoa học và dân gian liên quan đến tổ chức kiểm
tra quyền hưởng thụ và phân bổ lợi ích của các hệ sinh thái
rừng. Chúng gồm những cây riêng lẻ, đám cây trồng, khu rừng
trồng, rừng tự nhiên cùng với các sản phẩm gắn với chúng như
đặc sản chim, thú cũng như các khả năng sinh lợi khác về nông
lâm nghiệp.
Trước thời kỳ năm 1945 Việt Nam chưa có hình thức sở hữu
nhà nước về tài nguyên rừng. Rừng và đất rừng lúc đó thuộc sở
hữu tư nhân và cộng đồng thôn bản. Tài nguyên lúc đó còn
phong phú, nhu cầu con người chưa vượt quá sự tái tạo của rừng
do mật độ dân số thấp, giao thông, đi lại khó khăn, nạn khai thác
trong giai đoạn này còn hạn chế do nhu cầu mua bán, xuất khẩu
chưa phát triển, từ đó đã cho kết quả độ che phủ rừng lên đến
43%, điều đáng nói hình thức quản lý rừng theo hương ước,
thôn bản tồn tại trong một thời gian dài.
Sau cải cách ruộng đất giai đoạn (1954 - 1993) Nhà nước
khẳng định quyền sở hữu về rừng trong Luật Bảo vệ và Phát
triển rừng đã được Quốc hội thông qua ngày 12/8/1991, trong đó
gồm một số nội dung cơ bản liên quan đến quản lý tài nguyên
rừng.
Nhà nước thống nhất quản lý rừng và đất rừng. Nhà nước
giao rừng và đất rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để quản
lý bảo vệ, phát triển và sử dụng ổn định lâu dài theo quy hoạch,
kế hoạch của nhà nước. Căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu,
rừng được phân thành các loại rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và
rừng sản xuất. Việc quyết định giao đất trồng rừng, giao rừng
trên cơ sở kế hoạch bảo vệ phát triển rừng và sử dụng rừng, đất
trồng rừng trên cơ sở đã được các cơ quan quản lý nhà nước có
thẩm quyền phê duyệt. Trong đó gắn với quyền lợi và nghĩa vụ
177
trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển rừng được nhà nước
giao.
Ngoài ra nhà nước đã ban hành nhiều chính sách liên quan
đến quản lý và sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Tại Quyết định
1171-QĐ về Quy chế quản lý các loại rừng: Sản xuất, phòng hộ,
đặc dụng ngày 30/12/1986. Rừng và đất rừng ở Việt Nam được
thống nhất chia làm 3 loại: Sản xuất, phòng hộ và đặc dụng.
Trong quy định này ghi rõ cơ chế quản lý, quy hoạch 3 loại
rừng, chức năng nhiệm vụ của từng loại rừng trong phát triển
kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường trong cả nước.
3.1.3. Quan điểm về quản lý rừng cộng đồng
Các hình thức quản lý rừng trực tiếp bởi cộng đồng đã xuất
hiện từ lâu đời trong các cộng đồng dân tộc khác nhau ở Việt
Nam. Truyền thống quản lý rừng của họ được thể hiện ở những
lệ tục giữ rừng, trồng cây, xây dựng hương ước, luật tục bảo vệ
rừng, bảo vệ cây cối của nhiều làng xã. Hiện nay quản lý rừng
cộng đồng có thể hiểu như một phương thức tiếp cận hệ thống
dựa trên ba phương diện: phương diện khoa học kỹ, phương
diện tổ chức và phương diện bản địa, trong đó chú trọng đến tri
thức bản địa của các cộng đồng trong quản lý tài nguyên rừng.
Từ ngữ “cộng đồng” theo thực tế xã hội nước ta có thể được
định nghĩa một cách chung nhất là: “Cộng đồng bao gồm toàn
thể những người sống thành một xã hội có những điểm giống
nhau và có các mối quan hệ gắn bó chặt chẽ với nhau”. Như
vậy, tính chất giống nhau về một điểm hoặc một số điểm nào đó
là yếu tố hình thành nên những quan hệ cộng đồng trong xã hội.
Có nhiều loại cộng đồng khác nhau: cộng đồng sắc tộc, cộng
đồng làng, xã (thôn, bản), cộng đồng tôn giáo... Sự gắn bó của
178
một cộng đồng thường thể hiện qua các lệ tục, các quy ước
thành văn bản hoặc không thành văn bản nhiều hơn là thể hiện
bằng một hình thức tổ chức của một pháp nhân kinh tế (Đỗ
Hồng Quân và Tô Đình Mai, 2000).
Về mặt pháp lý, “Cộng đồng dân cư thôn là toàn bộ các hộ
gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, bản, ấp, buôn,
phum, sóc hoặc đơn vị tương đương” (Điều 2, Luật Bảo vệ và
Phát triển rừng 2004). Do đó, để quản lý tài nguyên rừng một
cách hiệu quả và bền vững, không thể bỏ qua việc phát huy vai
trò của cộng đồng người dân sống gần rừng trong việc quản lý,
bảo vệ và phát triển rừng. Phát huy vai trò tham gia của các
cộng đồng trong việc quản lý nguồn tài nguyên này vừa mang ý
nghĩa phát huy truyền thống dân tộc vừa có thể tạo ra một cách
quản lý rừng có hiệu quả và bền vững hơn.
Thuật ngữ “Quản lý rừng cộng đồng” (QLRCĐ) đã được
FAO định nghĩa như sau: “QLRCĐ diễn tả hàng loạt các hoạt
động gắn người dân với rừng, cây, các sản phẩm của rừng và
việc phân chia lợi ích các sản phẩm này”. Theo Đỗ Hồng Quân
và Tô Đình Mai (2000), QLRCĐ ở Việt Nam có hai nội dung
phù hợp với định nghĩa trên, đó là: Thứ nhất, rừng thuộc quyền
sử dụng chung của cộng đồng, do các thành viên của cộng đồng
cùng tham gia quản lý và kinh doanh. Thứ hai, rừng không
thuộc quyền sở hữu của cộng đồng, nhưng các thành viên của
cộng đồng vẫn cùng tham gia quản lý các khu rừng đó. Như vậy,
các cộng đồng vẫn gắn bó chặt chẽ với rừng trong các vấn đề:
tạo việc làm, thu hoạch sản phẩm, thu nhập hoặc hưởng thụ
những lợi ích không thể tính toán của rừng (như bảo vệ nguồn
nước, tín ngưỡng, di tích, du lịch sinh thái, du lịch cộng đồng...).
179
Thuật ngữ “các bộ phận cơ bản của cấu trúc tổ chức quản lý
rừng” phải được nhìn nhận trên quan điểm chung là rừng và đất
lâm nghiệp do Nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao
rừng và đất lâm nghiệp cho các tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình,
cá nhân sử dụng ổn định lâu dài theo quy định của pháp luật.
Mặt khác Nhà nước hình thành nên các cơ quan chuyên ngành
quản lý Nhà nước về lâm nghiệp từ trung ương đến các địa
phương nhằm giúp Nhà nước triển khai thực hiện chủ trương về
giao rừng, quản lý rừng và phát triển lâm nghiệp. Từ những
quan điểm đó chúng ta thấy rằng quản lý rừng bao gồm hai bộ
phận cơ bản là chủ rừng và cơ quan quản lý nhà nước về rừng.
Bất kỳ phương thức quản lý rừng nào cũng đều có hai bộ phận
cơ bản đó.
Đối với phương thức quản lý rừng truyền thống, rừng do
Nhà nước trực tiếp quản lý, bộ phận quản lý Nhà nước bao gồm
các cấp chính quyền và tổ chức quản lý Nhà nước về lâm nghiệp
từ trung ương đến địa phương. Bộ phận chủ rừng thường là các
Tổng công ty kinh doanh lâm nghiệp, Liên hiệp các xí nghiệp,
các Lâm trường, các Vườn quốc gia, khu bảo tồn, các tổ chức
lực lượng vũ trang, các tổ chức xã hội…
Phương thức quản lý rừng nhân dân có cấu trúc hai bộ phận
chính như trên đó là chủ rừng và các cơ quan quản lý Nhà nước.
Chủ rừng ở đây là các cộng đồng, nhóm hộ, hộ gia đình, cá nhân
được Nhà nước giao rừng và đất lâm nghiệp để quản lý sử dụng
lâu dài theo quy định của pháp luật.
Từ nhận thức đó, nghiên cứu cấu trúc quản lý rừng là nghiên
cứu cả bộ phận chủ rừng và bộ phận quản lý Nhà nước. Trong
phương thức quản lý rừng nhân dân trên cơ sở tiếp cận “bên
trong và bên ngoài” chúng ta có thể quan niệm chủ rừng (cộng
180
đồng, hộ gia đình, cá nhân) là bộ phận bên trong, bộ phận nội
tại. Các cơ quan quản lý Nhà nước là bộ phận bên ngoài. Theo
cách tiếp cận về vai trò của các bên, bộ phận chủ rừng còn gọi là
bộ phận chủ thể quản lý rừng. Trong phạm vi đề tài này, thống
nhất từ gọi chung cho bộ phận chủ rừng là bộ phận chủ thể, các
cơ quan Nhà nước liên quan được gọi là bộ phận quản lý Nhà
nước. Cả bộ phận chủ thể và bộ phận quản lý Nhà nước trong
phương thức quản lý rừng nhân dân đều có vai trò quan trọng
ảnh hưởng đến kết quả quản lý rừng. Bộ phận chủ thể có nhiệm
vụ trực tiếp thực hiện quản lý rừng như bảo vệ chống chặt phá,
phòng chống cháy rừng, nuôi dưỡng rừng, làm giàu rừng và
được hưởng các lợi ích từ rừng mang lại theo quy định của Nhà
nước. Bộ phận quản lý Nhà nước có nhiệm vụ thiết lập, xây
dựng, hỗ trợ, kiểm tra, giám sát bộ phận chủ thể.
Chủ rừng
QLNN
Sơ đồ 3.1. Quan hệ trong quản lý rừng truyền thống
Chủ rừng
QLNN
Sơ đồ 3.2. Quan hệ trong quản lý rừng nhân dân
Hiện nay đang tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về hai bộ
phận này, những người có khuynh hướng coi trọng quản lý rừng
181