1. Trang Chủ
  2. Báo cáo khoa học
  3. Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016: Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016: Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Đề tài phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và nhu cầu phát triển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016 HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Hoàng Quy Thành viên: TS. Vũ Thị Thu Hằng Ths. Nguyễn Thị Tình Ths. Phan Minh Nguyệt Ths. Nguyễn Thị Ngọc Mai Ths. Vũ Thị Bích Ngọc Thư ký: Ths. Nguyễn Hồng Trang MỤC LỤC DANH MỤC BẢNG BIỂU DANH MỤC HÌNH VẼ

Thể loại Tài liệu miễn phí Báo cáo khoa học

Số trang 123

Ngày tạo 5/4/2020 9:58:21 AM +00:00

Loại tệp DOCX

Kích thước 0.82 M

Tên tệp

Tải Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016: Hoàn thiện thể... (.pdf)

Xem mẫu

  1. Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016 HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Hoàng Quy Thành viên: TS. Vũ Thị Thu Hằng Ths. Nguyễn Thị Tình Ths. Phan Minh Nguyệt Ths. Nguyễn Thị Ngọc Mai Ths. Vũ Thị Bích Ngọc Thư ký: Ths. Nguyễn Hồng Trang
  2. MỤC LỤC
  3. DANH MỤC BẢNG BIỂU
  4. DANH MỤC HÌNH VẼ
  5. MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI ĐỀ TÀI Hiện nay, Chính phủ các quốc gia trên thế giới đang phải đối mặt với việc ngày càng gia tăng nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng để phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội, cũng như ứng phó với các thách thức trong nhu cầu đô thị hóa. Tuy nhiên, không phải quốc gia nào cũng có đủ nguồn lực để giải quyết nhiệm vụ này, đặc biệt là các nhóm nước đang phát triển. Ngân sách nhà nước không đủ để đáp ứng được các yêu câu phục vụ cho công tác xây dựng cơ sở hạ tầng, vì vậy các quốc gia này xem hình thức đối tác công tư (PPP) là một giải pháp hữu hiệu trong việc giải quyết với sự thách thức trên đây của sự phát triển. Tại Việt Nam hiện nay, các tổ chức tài chính quốc tế ADB, WB và IMF cũng đã khuyến nghị về vai trò quan trọng của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với phát triển bền vững và công cuộc chống đói nghèo. Mặc dù ngân sách nhà nước đã phân bổ trung bình khoảng 9%-10% GDP cho đầu tư cơ sở hạ tầng hàng năm, tuy nhiên, việc cân đối vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng ngày càng khó khăn và vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của phát triển đề ra. Tổ chức Ngân hàng thế giới (WB) chỉ ra rằng Việt Nam cần tăng đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng lên khoảng 11-12% thì mới có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng hiện tại. Vì vậy, thông qua bài học kinh nghiệm về đầu tư hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, mô hình hợp tác Công- tư (PPP) đã và đang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được triển khai mạnh mẽ. Bên cạnh đó, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng hiện nay đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuôn khổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai, cụ thể là: Thứ nhất, khái niệm và các nội hàm liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng vẫn còn khá mới mẻ với Việt Nam, đặc biệt còn thiếu các định nghĩa thống nhất trong giới nghiên cứu cũng như nhà hoạch định chính sách. Một số nghiên cứu cho rằng hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng chỉ dừng lại ở ở một số hình thức như BOT, BTO, BT giữa nhà nước và tư nhân khi triển khai kí kết các hợp đồng xây dựng các công trình. Một số nghiên cứu lại cho rằng, đây là hình thức cùng góp vốn để thực hiện một công trình nào đó, theo mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước. Đây là lí do dẫn tới những khoảng trống cần được nghiên cứu và lấp đầy nhằm tạo cơ sở thống nhất cho công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng. Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển mô hình PPP về đầu tư cơ sở hạ tângg vẫn chưa được hệ thông hóa một cách khoa học nhất để đúc rút ra những bài học thực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam. Mặt khác, hầu hết các nghiên cứu mới chỉ tập trung vào khu vực công mà còn bỏ sót khu vực tư nhân, bao gồm các chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng dự án. Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đã được bổ sung tuy nhiên vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình cũng như nhu cầu phát triển của mô hình PPP trong đầu tư cơ sở ở Việt Nam hiện nay. Bên cạnh đó, thể chế quản lý nhà nước đối với các dự án cơ sở hạ tầng đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu
  6. cầu đề ra, chưa đưa ra được những chính sách phù hợp và kịp thời cho phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Thư tư, hiện vẫn chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về các yếu tố tác động đến phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cũng như đánh giá thực trạng đối các dự án đầu tư theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam nhằm làm cơ sở thực tiễn cho ban hành chính sách và bổ sung văn bản pháp lý. Từ những lí do trên, kết hợp với phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và nhu cầu phát triển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến cơ sở hạ tầng, tác giả đã lựa chọn đề tài “Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam” làm đề tài cho công trình nghiên cứu của mình. 2. CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU Để làm rõ vấn đề nghiên cứu, đề tài tập trung trả lời các các câu hỏi sau: Những yếu tố tác động đến sự thành công hoặc hạn chế của công tác hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam? Thực trạng thể chế và công tác hoàn thiện thể chế PPP cơ sở hạ tầng tại Việt Nam? Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng? Các nhân tố thuộc môi trường trong nước ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì? Các nhân tố thuộc môi trường quốc tế ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì? Các nguyên tắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng nhân tại Việt Nam là gì? Kinh nghiệm của một số nước và bài học cho Việt Nam trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư nhằm phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam là gì? Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng. 3. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU Đề tài hướng đến các mục đích sau: Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công - tư PPP trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng; Phân tích và đánh giá thực trạng các công trình được xây dựng theo mô hình hợp tác công tư và thực trạng xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP đã triển khai tại Việt Nam; Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước đang phát triểntrong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư cơ sở hạ tầng;
  7. Nhận diện các yếu tố tác động đến kết quả xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng như: thực trạng áp dụng, thực trạng nội dung và mô hình xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng; Từ các kết quả thu được, nghiên cứu hướng đến các giải pháp hành động cho các bên liên quan trong dự án và đưa ra các khuyến nghị để hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng 4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU Đối tượng nghiên cứu là lý luận và thực tiễn về công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Phạm vi nghiên cứu về không gian: Nghiên cứu thực trạng công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tại các cơ quan quản lí lĩnh vực tại Trung Ương và Địa phương trong việc thực hiện quy trình xây dựng và hoàn thiện chính sách, thể chế. Về thời gian: Nghiên cứu sử dụng các số liệu, dữ liệu thống kê trong 5 năm (từ năm 2011 đến năm 2015) về hoạt động đầu tư công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam và các dữ liệu điều tra phỏng vấn thực hiện trong năm 2016. Về nội dung: Nghiên cứu tập trung làm rõ các yếu tố cấu thành, các yếu tố ảnh hưởng đến công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Qua đó xác định thành công, hạn chế và các nguyên nhân của thành công; hạn chế công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Từ đó tác giả đề xuất quan điểm và giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. 5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 5.1. Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê Nghiên cứu thực tiễn là một trong những mục tiêu quan trọng của đề tài, để từ những kết quả phân tích thực tiễn, nghiên cứu đưa ra những giải pháp phù hợp, hữu ích và thiết thực nhằm hoàn thiện công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Do vậy, nghiên cứu đã sử dụng phương pháp phân tích phân tài liệu và số liệu thống kê để tìm hiểu về thực tiễn của đề tài nghiên cứu. Những kết quả có được được sau khi phân tích tài liệu và số liệu thống kê trở thành những căn cứ và luận chứng đáng tin cậy, quan trọng và có giá trị, ý nghĩa về mặt khoa học cho những đánh giá, kết luận của nghiên cứu. Nghiên cứu đã tiến hành thu lập tài liệu và số liệu thống kê hàng năm của Việt Nam cũng như một số tỉnh có các dự án PPP lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Các tài liệu và số liệu được thu thập tập trung vào các nội dung về thực trạng phát triển của các dự án PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng cũng như công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Cụ thể, nghiên cứu đã thu thập và nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ cung cấp tài liệu của các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác công tư.
  8. Ngoài ra, nghiên cứu cũng thu thập bổ sung thêm các tài liệu sách, báo, tạp chí, các nghiên cứu, các báo báo, các số liệu thống kê khác có liên quan đến vấn đề nghiên cứu. Các tài liệu sau khi thu thập về được phân loại, và loại bỏ những số liệu không phù hợp, không đáng tin cậy. Các số liệu thống kê được sắp xếp theo từng năm nhằm hỗ trợ phân tích rõ hơn những biến đổi theo thời gian của thực tiễn. 5.2. Phương pháp nghiên cứu điển hình Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm điển hình trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng của một số quốc gia trên thế giới, trong đó chia làm 2 nhóm: (1) Các quốc gia phát triển bao gồm: Vương quốc Anh; Hàn Quốc; Hoa Kỳ; Singapore Australia. Và (2) các nhóm nước đang phát triển gồm: Philippin; Ấn Độ; Indonesia; Trung Quốc. Dựa trên căn cứ ví dụ thực tiễn trong việc xây dựng và phát triển hệ thống thể chế PPP cơ sở hạ tầng tại các quốc gia này, nghiên cứu chỉ ra các bài học cho công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Đây là tiền đề để tác giả xây dựng các giải pháp cũng như các kiến nghị tới các cơ quan nhà nước tại trung ương tại địa phương, nhằm đem lại hiệu quả cao nhất hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ cho hoạt động phát triển kinh tế - xã hội đất nước. 5.3. Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi Cũng với mục đích nhằm tìm hiểu thực trạng, nghiên cứu cũng đã sử dụng phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi. Qua phương pháp này, tác giả tiến hành thu thập ý kiến đánh giá của các đơn vị, cá nhân có liên quan đến hoạt động xây dựng tại các công trình theo hình thức PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Các đối tượng được thu thập ý kiến bằng bảng hỏi gồm: các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác công tư và người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Để tiến hành điều tra bảng hỏi, tác giả đã sử dụng 3 bảng hỏi dành cho 3 đối tượng cần được điều tra khác nhau là các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác công trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Do các nhóm đối tượng này có những đặc điểm khác nhau nên việc thiết kế các bảng hỏi khác nhau để thu thập dữ liệu là hoàn toàn cần thiết nhằm thu thập được dữ liệu phản ánh tổng thể, khách quan thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạng công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay. Các bảng hỏi trước khi đưa vào điều tra chính thức đã được tiến hành điều tra thử, qua đó rút ra những hạn chế và điều chỉnh lại phù hợp hơn. Về cách thức phân phát bảng hỏi điều tra, bảng hỏi được phân phát trực tiếp và gửi qua email đến các đối tượng điều tra; trong một số trường hợp có thể hẹn được gặp trực tiếp, tác giả tiến hành giải thích và hướng dẫn chi tiết các nội dung cần điền; một số trường hợp khác tác giả hướng dẫn qua điện thoại và các công cụ hô trợ khác để tiết kiệm chi phí. Từ danh sách các đơn vị quản lý nhà nước và các nhà thầu tư nhân đã tham gia công trình dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam mà tác giả thu thập được từ nguồn Bộ Giao thông Vận tải, tác giả tiến hành gửi đến tất cả các bên tham gia có thông tin đầy đủ qua email. Một số khác không có hoặc bị sai, nhưng có đầy đủ các thông tin khác, tác giả liên hệ trực tiếp để xin lại thông tin cần để gửi bảng hỏi hoặc hẹn gặp phỏng vấn trực tiếp.
  9. Sau khoảng 1 đến 2 tuần, tác giả tiến hành gọi điện thoại nhắc lại và hướng dẫn bổ sung đến một số nhất định các đói tượng chưa trả lời bảng hỏi. Cuối cùng, thu được bảng hỏi hoàn thiện của 56 đơn vị nhà nước và 142 nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông tại Việt Nam. Mẫu khảo sát 2 đối tượng này được trình bày như csac bảng dưới đây. Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Slg % Slg % Năm thành lập Loại hình < 1 năm Bộ, cơ quan trực thuộc 23.21 10 17.86% CP 13 % 1 - 3 năm Sở, cơ quan trực thuộc 19.64 9 16.07% tỉnh 11 % 3 – 5 năm Cty MTV Nhà nước 32.14 11 19.64% 18 % 4 - 10 năm Công ty CP vốn nhà 16 28.57% nước 2 3.57% > 10 năm Khác 21.43 10 17.86% 12 % Tổng 56 100% Tổng 56 100% Quy mô lao động Doanh Thu < 100 LĐ < 50 tỷ 10.71 14 25.00% 6 % 100 - 500 LĐ 50 - 100 tỷ 21.43 9 16.07% 12 % 500 - 1000 LĐ Từ 100 - 500 tỷ 33.93 22 39.29% 19 % 1000-2000 Từ 500 - 1000 tỷ 23.21 11 19.64% 13 % > 2000 LĐ Trên 1000 tỷ 10.71 0 00.00% 6 % Tổng 56 100% Tổng 56 100% Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với các nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Slg % Slg % Năm Loại hình
  10. thành lập < 1 năm 14 9.86% Tổ chức tài chính 30 21.13% 1 - 3 năm 18 12.68% Cty cổ phần 36 25.35% 3 – 5 năm 32 22.54% Cty TNHH 29 20.42% 4 - 10 năm 58 40.85% Cty hợp danh 22 15.49% > 10 năm 20 14.08% Công ty FDI 25 17.61% Tổng 142 100% Tổng 142 100% Quy mô lao động Doanh Thu < 100 LĐ 87 16.20% < 50 tỷ 14 9.86% 100 - 500 LĐ 64 18.31% 50 - 100 tỷ 36 25.35% 500 - 1000 LĐ 20 38.73% Từ 100 - 500 tỷ 39 27.46% 1000-2000 15 26.76% Từ 500 - 1000 tỷ 33 23.24% > 2000 LĐ 0 0.00% Trên 1000 tỷ 20 14.08% Tổng 142 100% Tổng 142 100% Đối với đối tượng là người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông, tác giả tiến hành điều tra trực tiếp tại một số điểm thu phí giao thông hoặc bán vé. Cụ thể, tác giả tiếp cận hỏi và tự điền trực tiếp vào bảng hỏi đối với người sử dụng trong lúc xếp hàng đợi mua vé hoặc đến lượt mình. Kết quả cuối cùng thu được 232 người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông. Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Slg % Slg % Tuổi Loại hình công trình sử dụng < 30 tuổi 24 10.34% Cơ sở y tế 21 9.05% 30-39 tuổi 33 14.22% Cơ sở giáo dục 57 24.57% 40-49 tuổi 53 22.84% Đường Quốc lộ 57 24.57% 50-59 tuổi Trụ sở cơ quan nhà 84 36.21% nước 57 24.57% ≥ 60 tuổi 38 16.38% Hình thức khác 40 17.24% Tổng 232 100% Tổng 232 100% Giới tính Thời gian sử dụng Nam 116 47.93% Vừa sử dụng 30 12.93%
  11. 1 năm 44 18.97% 5 năm 93 40.09% Nữ 126 52.07% Khác 65 28.02% Tổng 232 100% Tổng 232 100% Các bảng hỏi sau khi thu thập về được xem xét và loại bỏ những bảng hỏi không đạt yêu cầu nghiên cứu, sau đó, dữ liệu bảng hỏi được nhập SPSS. Các dữ liệu của điều tra bảng hỏi trong quá trình nghiên cứu được xử lý và phân tích bằng phần mềm SPSS và excel. 6. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN CHỦ ĐỀ 6.1. Các nghiên cứu quan trọng trong nước Trong bài viết “Phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam” (2015) trên tạp chí Kinh tế và phát triển số 217, tác giả Nguyễn Quang Vinh đã chỉ ra thực trạng và vai trò phát triển của kết cấu cơ sở hạ tầng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam hiện nay. Trong đó khẳng định: “Hệ thống kết cấu hạ tầng là “cốt vật chất” của các lĩnh vực kinh tế, x. hội ở mỗi quốc gia. Thực tế phát triển của các nước trên thế giới đều chứng minh vị trí, vai trò quan trọng của việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng. Hệ thống kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quả của nền kinh tế và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội. Ngược lại, một hệ thống kết cấu hạ tầng kém phát triển là một trở lực lớn đối với sự phát triển. Đặc biệt tác giả cũng đưa ra các biện pháp để thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng, theo đó, Chính phủ Việt Nam cần xây dựng các quy định, chính sách thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư. Sửa đổi. bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền... để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng. Đồng thời hoàn thiện cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT, BOT, ... trong phát triển cơ sở hạ tầng. Viện nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh (2013) với nghiên cứu “Hợp tác công tư trong phát triển các dự án hạ tầng thành phố Hồ Chí Minh” đã thiết kế một mô hình hợp tác công tư dựa trên các điều kiện Việt Nam về thể chế, khung pháp lý. Mô hình này bao gồm đơn vị kế hoạch phát triển hạ tầng PPP, đơn vị quản lý dự án PPP, quỹ đầu tư phát triển hạ tầng PPP, đơn vị hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân PPP. Đơn vị kế hoạch phát triển hạ tầng sẽ thiết lập chính sách, chiến lược phát triển, kế hoạch phát triển và quản lý sự phối hợp các dự án hạ tầng theo PPP. Đơn vị quản lý dự án PPP sẽ quản lý việc triển khai thực hiện dự án PPP. Quỹ đầu tư phát triển hạ tầng PPP sẽ quản lý việc đầu tư tài chánh cho các dự án PPP cũng như phát triển nguồn quỹ này thông qua đầu tư cho các dự án khác. Đơn vị hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân sẽ phân tích đánh giá năng lực khu vực tư nhân, xây dựng, triển khai các chiến lược hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân về tài chánh, nguồn nhân lực, trang thiết bị. Các đơn vị này sẽ thuộc các Sở có liên quan về mặt chức năng và phối hợp nhau trong việc phát triển hạ tầng. Để thu hút đầu tư tư nhân, một số phương án đã được đề xuất. Nền tảng cho việc xác định các nguồn thu là nguyên tắc mọi đối tượng hưởng lợi từ cơ sở hạ tầng đều phải có nghĩa vụ đóng góp phát triển cơ sở hạ tầng. Nghiên cứu đã đóng góp cho việc phát triển một mô hình PPP trong điều kiện Việt Nam. Các kết quả nghiên cứu vẫn còn mang tính chất nguyên tắc và cần có những nghiên cứu tiếp theo để chi tiết hóa từng hợp phần của mô hình này cũng như áp
  12. dụng mô hình này vào các lĩnh vực khác ngoài hạ tầng để hoàn chỉnh và tổng quát hóa mô hình này. Trong nghiên cứu của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về Hình thức hợp tác công tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, tác giả đã chỉ ra các nhân tố tác động đến sự thành công của một dự án PPP cơ sở hạ tầng bao gồm: Vai trò của chính phủ; Việc lựa chọn đối tác đầu tư; Phân bố các rủi ro của dự án và cấu trúc tài trợ của các dự án PPP cơ sở hạ tầng, trong đó nhấn mạnh vai trò của Chính phủ trong việc thiết lập hệ thống thể chế mang tính đầy đủ, đồng bộ, tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông. Nghiên cứu phân bổ rủi ro trong hình thức hợp tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ việt nam của tác giả Thân Thanh Sơn (2015). Nghiên cứu đã hệ thống hóa góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về rủi ro và phân bổ rủi ro trong hình thức PPP phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ. Trên cơ sở phân tích, đánh giá tổng quan các tài liệu nghiên cứu có liên quan và sử dụng các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, phương pháp nghiên cứu định tính, định lượng nghiên cứu thực trạng xác định và phân bổ rủi ro trong các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP trong bối cảnh ở việt Nam. Đề tài đã phát hiện, lựa chọn, tổng hợp và bổ sung, điều chỉnh danh mụccác yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP phù hợp với điều kiện phát triển và môi trường chính trị - luật pháp - kinh tế - xã hội ở việt nam trong giai đoạn hiện nay và những năm tương lai. thể hiện cụ thể, đề tài đã xác định (nhận diện) được danh mục 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển csht giao thông theo hình thức PPP ở việt nam. trong đó, đề tài bổ sung thêm được 6 yếu tố rủi ro phù hợp với hình thức PPP trong phát triển csht giao thông trong điều kiện việt nam vào danh mục các yếu tố rủi ro đã được đề cập trong các nghiên cứu trước đây. 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng trong hình thức PPP ở Việt Nam cho (nhà nước và tư nhân) các bên tham gia bằng phương pháp nghiên cứu định lượng phù hợp việc thực tế hiện nay và tương lai (theo nguyên tắc “rủi ro nên được quản lý bởi bên có khả năng quản lý rủi ro đó tốt nhất”). Cuối cùng nghiên cứu đã đưa ra một số đề xuất kiểm soát một số yếu tố rủi ro cơ bản từ kết quả nghiên cứu nhằm phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam. Liên quan đến chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ Việt Nam thông qua dự án hỗ trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có liên quan. Một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác. 6.2. Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quan trọng đã được công bố: Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…). Còn các rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong
  13. sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ. Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn Nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư. Vì thế, tính hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống. Nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc đã chỉ ra rằng trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho các dự án: Dự án phù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Đây là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị. Cũng tại Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) đã thực hiện một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc, sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân. Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao. Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định. Nghiên cứu của tác giả Young (2009) đã chỉ ra răng việc hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc thực hiện các công trình cơ sở hạ tầng theo hình thức đối tác công tư. Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tang. Tuy nhiên, mặc dù đối với các dự án PPP, khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng Chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu, cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản lý chất lượng dự án. Bên cạnh đó, một số nghiên cứu khác của tác giả Akintoye và các cộng sự (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Các bằng chứng từ các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael (2010), khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không nhưng không hạn chế sự phát triển của quan hệ đối tác công tư PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài nghiên cứu và
  14. tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam. 6.3. Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan Trong những năm gần đây, hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng trở thành một lĩnh vực thu hút được sự chú ý của các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Như một nhu cầu thực tiễn tất yếu, việc mở rộng hình thức hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đã đã làm nảy sinh những yêu cầu về vấn đề lý luận, nghiên cứu tìm hiểu nhằm phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng nói riêng và quan hệ đối tác công tư nói riêng. Ở phạm vi quốc tế hay trong nước, ngày càng có nhiều nhà nghiên cứu, nhiều tác phẩm nghiên cứu về hoạt động du lịch. Về cơ bản, Các nghiên hiện nay đã đưa ra phần nào hệ thống cơ sở lý luận về các dự án PPP và công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay. Các tác giả hướng đến tìm kiếm các phương thức, chiến lược, các cấu trúc và giải pháp phù hợp để phát triển mô hình quan hệ đối tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở những lĩnh vực cụ thể nghiên cứu. Từ những phân tích từ thực trạng, các nghiên cứu đã đưa ra những định hướng phát triển, những giải pháp cần phải thực hiện để thúc đẩy sự phát triển của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng vượt qua những khó khăn, thích ứng với những biến đổi của tình hình kinh tế - chính trị mới của thế giới nhằm đạt được mục tiêu phát triển. Tuy nhiên các nghiên cứu này mới tập trung nhiều vào các dự án PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông mà thiếu cái nhìn khái quát về vai trò, tác động của quan hệ đối tác công tư với cả hệ thống cơ sở hạ tầng Việt Nam hiện nay. Bên cạnh đó, các nghiên cứu mới chỉ tiếp cận chủ đề dưới góc độ sự thành công của các dự án nói chung, vấn đề xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư vẫn chưa được tập trung nghiên cứu, hoặc chỉ là một phần nhỏ, trong khi hiện nay, môi trường pháp luật có ý nghĩa vô cùng quan trọng tới sự phát triển của các dự án PPP cơ sở hạ tầng nói riêng và toàn bộ hệ thống kết cấu hạ tầng của Việt Nam nói chung. Ngoài ra, mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng được thực hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân. 7. ĐÓNG GÓP MỚI CỦA ĐỀ TÀI Đề tài khi hoàn thành có những đóng góp chính quan trọng sau: Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy sự hoàn thiện trong thể chế quan hệ đối tác công tư PPP có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo sự thành công của các dự án cũng như sự phát triển cơ sở hạ tầng của Việt Nam Hai là nghiên cứu đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận về quan hệ hợp tác công tư PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và công tác hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước đối với quan hệ
  15. đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, nghiên cứu cũng chỉ ra các yếu tố của môi trường trong nước và các yếu tố môi trường quốc tế tác động với quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Ba là, thông qua nghiên cứu một số kinh nghiệm thành công cũng như không thành công của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc, Hoa Kỳ, Nhật Bản, Singapore... nghiên cứu rút ra một số bài học cho Việt Nam như: Trong công tác nghiên cứu phương pháp hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách phải được nghiên cứu xây dựng theo hướng tạo cơ sở pháp lý thuận lợi tối đa cho công tác huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân tư nhân. Bốn là, trên cơ sở phân tích thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, bao gồm: Thực trạng áp dụng thể chế; thực trạng nội dung và mô hình hoàn thiện, tác giả đưa ra các đánh giá chung về thành công, hạn chế và các nguyên nhân trong thực trạng xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Năm là, trên cơ sở phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế, định hướng phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, định hướng công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu đã đề xuất hệ thống giải pháp từ phía các nhà thầu, nhà đầu tư cũng như phía các cơ quan nhà nước trong việc nâng cao chất lượng hệ thống thể chế, cũng như khắc phục các tồn tại bất cập hiện nay. 8. KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI Ngoài phần mở đầu, kết luận, và các danh mục bảng biểu, danh mục hình vẽ, tài liệu tham khảo, phụ lục, đề tài gồm có 3 chương như sau: Chương 1: Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng Chương 2: Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam; Chương 3: Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.
  16. CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG 1.1. KHÁI LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư 1.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm đối tác công tư Trong những khái niệm trước đây, việc cung cấp hạ tầng cơ sở, dịch vụ công là hoạt động được thực hiện phần lớn bởi các cơ quan nhà nước bằng ngân sách nhà nước và mộy số nguồn hỗ trợ chính thức khác. Tuy nhiên trong những năm trở lại đây, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, các áp lực từ việc phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng nhu cầu của xã hội cũng ngày càng đè nặng lên nguồn ngân sách quốc gia, khiến nhà nước gặp khó khăn trong khả năng hỗ trợ cho toàn bộ hoạt động phát triển của nền kinh tế. Điều này đã thúc đẩy sự ra đời của hình thức đối tác công - tư (PPP) đã ra đời, nhằm thay thế và bổ sung cho các kênh hỗ trợ cũ. Khái niệm đối tác công - tư viết tắt là PPP (Public - Private – Partnership đã được hình thành và áp dụng hơn 50 năm tại hầu hết các quốc gia phát triển và đang phát triển trên thế giới. Theo Yescombe (1950), thuật ngữ đối tác công - tư xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1950 tại Hoa Kỳ trong các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ. Sau đó, khái niệm này được sử dụng rộng rãi để nói đến sự hợp tác giữa các nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cùng hợp tác xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng. Các nghiên cứu xoay quanh “đối tác công - tư” của một số học giả nổi tiếng trên thế giới cũng nêu rất rõ định nghĩa của khái niệm này. Theo HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Nghiên cứu năm 2008 của tác giả Khulumane lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân. Ngoài ra, một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP, theo đó “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”. Mặc dù được định nghĩa bằng nhiều cách khác nhau, nhưng về bản chất, đối tác công - tư PPP được hiểu là một hình thức hợp tác, hỗ trợ lẫn nhau giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong việc thực hiện một dự án nào đó, trong đó, phía Nhà nước bao gồm Chính phủ, cơ quan trực thuộc Chính phủ như Bộ ngành, thành phố, doanh nghiệp nhà nước, còn khu vực tư nhân bao gồm doanh nghiệp trong nước hoặc nước ngoài, các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài (có thể là cá nhân, tổ chức có chuyên môn về kỹ thuật, tài chính). Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ.
  17. Theo khái niệm trên, đối tác công - tư PPP mang các đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất: đây là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ; Thứ hai, sự kết hợp trong đối tác công – tư là Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực; Thứ ba, hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và sử dụng vốn là mục đích của mối quan hệ PPP; Thứ tư: nhiệm vụ của đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; Thứ năm: quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng. Với các đặc điểm ưu việt này, PPP đã được áp dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới chỉ trong 2 thập kỷ vừa qua, được khẳng định là một kênh hiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng cho sự phát triển bền vững của các quốc gia. 1.1.1.2. Phân loại hình thức và mô hình đối của tác công - tư Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay có thể kể đến như: (1) Nhượng quyền khai thác (Franchise): đây là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá); (2) Hình thức thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design - Build - Finance - Operate), theo hình thức này, khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước; (3) Xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate - Transfer), trong mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước, đây là mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam; (4) hình thứ BTO xây dựng - chuyển giao - vận hành (Build - Transfer - Operate), theo đó, quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xây dựng xong nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình; (5) hình thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate), đây là hình thức phổ biến đối với các nhà máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới, các công ty thực hiện dự án bao gồm khu vực nhà nước và tư nhân sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành nó. Ngoài ra để đảm bảo hoạt động hỗ trợ, tích hợp tính ưu việt của khu vực nhà nước và tư nhân trong việc đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng, các hình thức đối tác công - tư tại các nước được xây dựng chặt chẽ, phù hợp với đặc điểm phát triển của từng quốc gia. Tựu chung lại, hiện nay, hình thức mô hình đối tác côn g- tư trên thế giới có 5 mô hình chủ yếu, đó là: Hợp đồng dịch vụ; hợp đồng quản lý; hợp đồng thuê; hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) và hợp đồng nhượng quyền. 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng Trong nhiều năm gần đây đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đã được sử dụng và đóng vai trò quan trọng trong phát triển các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp ở các nước nhất là các nước đang phát triển. Cơ sở hạ tầng là một thuật ngữ được du nhập từ nước ngoài vào Việt Nam, theo đó cơ sở hạ tầng là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật được hình thành theo một cấu trúc nhất định, đóng vai trò làm nền tảng và điều kiện chung đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ tài nguyên, môi trường và an ninh, quốc phòng của mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ trong mỗi giai đoạn hay thời kỳ phát triển nhất định (ADB - JBIC - WB, 2005). Theo Viện quản lý trung ương (2009), cơ sở hạ tầng là một bộ phận đặc thù và riêng biệt của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có nhiệm vụ đảm bảo những điều kiện cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng của một quốc gia. Cơ sở hạ tang có ý nghĩa quan trọng đối với sự
  18. phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho họaht động sản xuất và lưu thông hàng hóa trên thị trường, góp phần phát triển, hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia (Robbins, 2004). Kết hợp với khái niệm đối tác công tư đã nêu ở trên, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng có thể hiểu một cách chung nhất là một thỏa thuận pháp lý về vốn thuộc về trách nhiệm của nhà nước để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân để tài trợ và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng, để phục vụ các lợi ích công cộng. Tuy nhiên, trên thực tế, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về hợp đồng PPP phụ thuộc vào góc độ nhìn nhận hợp đồngvà đặc điểm của từng quốc gia, cụ thể như sau: Dưới góc độ là một quá trình, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hình thức pháp lý để nhà đầu tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và sử dụng công trình đó để thu hồi vốn và lãi. Sau đó, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hoàn công trình cho chính phủ. Ở góc độ này, hợp đồng PPP luôn đi kèm với một dự án cụ thể và dự án đó kết thúc khi chấm dứt hợp đồng. Dưới góc độ chủ thể, đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được coi là thỏa thuận đầu tư giữa nhà đầu tư và nhà nước trong việc đầu tư xây dựng công trình thuộc trách nhiệm của nhà nước. Các định nghĩa này nêu bật mối quan hệ giữa nhà đầu tư và chính phủ, thể hiện sự kết hợp hài hòa giữa hai chủ thể là nhà nước và tư nhân trong hợp đồng. Dưới góc độ tài chính, hợp đồng đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là cách thức tài trợ dự án theo đó bên cho vay đối với dự án không dựa trên tài sản của bên đi vay như các hợp đồng tín dụng truyền thống thông thường khác mà chỉ xem xét nguồn thu của dự án như là toàn bộ hoặc phần lớn việc bảo đảm cho các khoản vay. Từ khái niệm trên, ta có thể rút ra các đặc điểm của đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng như sau: Về mối quan hệ của các chủ thể tham gia: Đặc điểm riêng biệt của đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nhu cầu về cơ sở hạ tầng của xã hội, và là một mô hình dài hạn vì vậy phải phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ tầng có sự ổn định lâu dài. Trách nhiệm trong quá trình triển khai thực hiện dự án phát triển hạ tầng và khai thác vận hành cơ sở hạ tầng được phân chia rõ rang, phù hợp giữa phía nhà nước và phía tư nhân dựa trên khả năng, kiến thức kinh nghiệm, tiềm lực của các bên. Phía đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác có thể là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước còn đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật xây dựng liên quan đến cơ sở hạ tầng. Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ (NGO) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp. Trong mối quan hệ công - tư, nhà nước đóng góp dưới dạng vốn đầu tư (có được thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ hoặc đảm bảo các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị phục vụ cho hoạt động thực hiện các dự án. Còn khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác bằng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình giúp vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả, đây là mối quan hệ hợp tác, tích hợp những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại để thực hiện những nhiệm vụ cụ thể phục vụ lợi ích xã hội. Sự phân chia rủi ro: Các nghiên cứu của Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz (2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều nhận định rằng: việc chia sẻ rủi ro là
  19. vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất trong mối quan hệ công - tư. Mối quan hệ đối tác này được thiết lập với mục tiêu phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động. Trong vòng đời phát triển dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, các rủi ro có thể xảy ra trong các giai đoạn như rủi ro trong giai đoạn lập nghiên cứu khả thi, rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt bằng, rủi ro trong giai đoạn triển khai thi công, rủi ro trong giai đoạn khai thác vận hành và rủi ro trong việc phát triển các sản phẩm/dịch vụ cộng sinh để tăng doanh thu, lợi nhuận. Một số rủi ro thường gặp như việc không khả thi về mặt tài chính hay kinh tế xã hội, rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt bằng có thể xảy ra do sự không thống nhất được giá đền bù giải tỏa với người dân, hay do giá đền bù giải tỏa cao hơn giá dự kiến ban đầu trong nghiên cứu khả thi; rủi ro do thiếu hụt vật tư, máy thiết bị, tổ chức quản lý thi công; rủi ro trong việc thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng thấp hơn so với kế hoạch trong nghiên cứu khả thi. Các rủi ro này sẽ được phân chia giữa phía nhà nước và phía tư nhân theo đúng nguyên tắc rủi ro sẽ được chuyển cho bên có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất. 1.1.3. Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia Để hiểu rõ hơn về thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, trước hết, tác giả xin đưa ra khái niệm về thể thế. Theo đó, thể chế bao gồm toàn bộ các cơ quan Nhà nước với hệ thống quy định do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập kỷ cương xã hội, giữ vai trò chủ đạo trong mối quan hệ hữu cơ với cơ chế, chính sách, cơ chế điều hành và hành vi ứng xử của mọi công dân, tác động trực tiếp hay gián tiến đến mọi hoạt động xã hội có vai trò đặc biệt trong đời sống kinh tế - xã hội nhằm phản ánh bản chất, chức năng của Nhà nước đương quyền. Thể chế bao gồm 2 loại chính là thể chế nhà nước và thể chế tư, theo đó, thể chế Nhà nước là toàn bộ các văn kiện pháp luật như Hiến pháp, luật, Bộ luật, văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, tạo nên một hành lang pháp lý giúp nhà nước thực hiện chức năng quản lý đối với toàn xã hội. Còn chủ thể ban hành trong thể chế tư không phải là các cơ quan nhà nước, chúng không mang tính quy phạm chung, tính cưỡng chế thấp, chủ yếu được đảm bảo thực hiện bằng kỷ luật, điều lệ của tổ chức. Công tác hoàn thiện thể chế là hoạt động của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong việc làm luật xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật đã cũ, gây cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội (Đoàn Minh Huấn, 2012). Theo đó, khái niệm thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ công - tư giữa Nhà nước với tổ chức tư nhân trong việc thiết lập và đảm bảo vai trò của 2 bên tham gia trong việc cung cấp, đảm bảo duy trì, xây dựng, và quản lí các cơ sở hạ tầng vì mục tiêu chung của xã hội. Tựu chung lại, hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hoạt động của các cá nhân, cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân có thẩm quyền trong việc xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật, các quy định, điều lệ của doanh nghiệp nhằm tạo điều kiện cho việc phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia. Để thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng diễn ra đúng hướng đồng thời thu lại được hiệu quả cao trong việc đảm bảo quá trình xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia, hoạt
  20. động hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phải thực hiện theo một số yêu cầu nhất định, cụ thể: Hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia không được đi ngược lại với đường lối, mục tiêu phát triển chung của đất nước và phải phù hợp thực tế khách quan của sự phát triển của thế giới. Điển hình như một số văn bản: các luật áp dụng và thể chế hiện tại đối với việc quy định thẩm quyền và đưa ra các tiêu chuẩn hoạt động; các thoả thuận giám sát, cơ quan quản lý nhà nước, các quy định; các chính sách về trợ cấp và về biểu phí dịch vụ; các quy định về sức khoẻ và môi trường; các luật lệ và quy định về lao động có liên quan; giới hạn về sở hữu/mức độ tham gia trong lĩnh vực của nhà đầu tư nước ngoài, hạn chế về hối đoái và giới hạn về việc chuyển lợi nhuận, chẳng hạn như được qui định trong luật đầu tư nước ngoài; … Yêu cầu xây dựng một quy hệ thống quy định điều tiết thống nhất cho các đối tượng khác nhau thuộc PPP; Phải xác định rõ ràng hình thức, cấu trúc các cơ quan quản lý hoạt động PPP để phù hợp với công tác hoàn thiện thể chế và tạo thuận lợi cho việc chuyển dịch từ hình thức dịch vụ hoàn toàn do chính phủ cung cấp sang hình thức dịch vụ do tư nhân cung cấp. Khuôn khổ về các quy định kinh tế cần phải rõ ràng, minh bạch. Các điều khoản hợp đồng cần được cụ thể, trong đó thiết lập các nghĩa vụ, mục tiêu hoạt động, cơ cấu biểu phí dịch vụ và mức phí dịch vụ, quy tắc thay đổi biểu phí, thủ tục giải quyết tranh chấp, sẽ giúp khu vực tư nhân dự đoán chính xác hơn mức lợi nhuận khi đầu tư và quyết định xem liệu hợp đồng đó có giá trị hay không. Cần phải có các khuôn khổ pháp lý và khuôn khổ thể chế hỗ trợ hiệu quả cho việc cải cách lĩnh vực và cụ thể để thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, giải quyết những khúc mắc, trở ngại theo bộ chủ quản, người sử dụng hoặc đơn vị cung cấp dịch vụ. Đồng thời có khả năng nâng cao mức độ tự chủ và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan có tương ứng với các nghĩa vụ được đề xuất dành cho các bên. Các quy định được hoàn thiện phải thực sự có ý nghĩa, vai trò trong việc thúc đẩy sự phát triển, ổn định các yếu tố trong tổ chức như nguồn vốn, nhân lực, kiến thức và thiết bị cần thiết, để phục vụ cho hoạt động hỗ trợ, xây dựng và sử dụng các công trình cơ sở hạ tầng. (6) việc hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần có tính linh hoạt để có thể sửa đổi và cập nhật kịp thời các vai trò thể chế để phù hợp với sự phát triển và hoàn thiện của nền kinh tế - xã hội. Khi có thêm các nhiệm vụ mới, việc phân quyền trong mối quan hệ đối tác công - tư cần phải xác định được cấp độ thực hiện vai trò của mỗi bên. 1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG 1.2.1. Các cơ sở lý luận hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia Trong nghiên cứu của mình, các tác giả Weihe (2008), Hodge và Greve (2007) và Vrangbaek (2008) đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về các lý luận hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia. Tổng hợp lại, các tác giả tiến hành tiếp cận phân biệt dưới năm hướng tiếp cận khác nhau, với mỗi một cách tiếp cận sẽ cho ta thấy
nguon tai.lieu . vn
Thạc sĩ - Tiến sĩ - Cao học Công nghệ thông tin Kinh tế - Thương mại Tài chính - Ngân hàng Kiến trúc - Xây dựng Điện-Điện tử-Viễn thông Cơ khí - Chế tạo máy Công nghệ - Môi trường Báo cáo khoa học Quản trị kinh doanh Khoa học xã hội Khoa học tự nhiên Nông - Lâm - Ngư Y khoa - Dược